國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見

2019-03-01

 

國家發展改革委關于培育發展

 現代化都市圈的指導意見

 發改規劃〔2019〕328号

 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院有關部門，鐵路總公司：

 

城市群是新型城鎮化主體(tǐ)形态，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大(dà)特大(dà)城市或輻射帶動功能強的大(dà)城市爲中(zhōng)心、以1小(xiǎo)時通勤圈爲基本範圍的城鎮化空間形态。近年來，都市圈建設呈現較快發展态勢，但城市間交通一(yī)體(tǐ)化水平不高、分(fēn)工(gōng)協作不夠、低水平同質化競争嚴重、協同發展體(tǐ)制機制不健全等問題依然突出。爲加快培育發展現代化都市圈，經國務院同意，現提出以下(xià)意見。

 

一(yī)、總體(tǐ)要求

 

（一(yī)）指導思想。

 

以習近平新時代中(zhōng)國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的十九大(dà)和十九屆二中(zhōng)、三中(zhōng)全會精神，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民爲中(zhōng)心的發展思想，堅持穩中(zhōng)求進工(gōng)作總基調，堅持新發展理念，堅持推動高質量發展，堅持以供給側結構性改革爲主線，堅持市場化改革、擴大(dà)高水平開(kāi)放(fàng)，以促進中(zhōng)心城市與周邊城市（鎮）同城化發展爲方向，以創新體(tǐ)制機制爲抓手，以推動統一(yī)市場建設、基礎設施一(yī)體(tǐ)高效、公共服務共建共享、産業專業化分(fēn)工(gōng)協作、生(shēng)态環境共保共治、城鄉融合發展爲重點，培育發展一(yī)批現代化都市圈，形成區域競争新優勢，爲城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐。

 

（二）基本原則。

 

——堅持尊重規律、順勢而爲。遵循城鎮化發展規律，順應産業升級、人口流動和空間演進趨勢，充分(fēn)考慮不同都市圈現有基礎和發展潛力的差異性，科學确定都市圈功能定位、發展目标和實現路徑，因地制宜推動都市圈建設。

 

——堅持深化改革、創新發展。以強化制度、政策和模式創新爲引領，堅決破除制約各類資(zī)源要素自由流動和高效配置的體(tǐ)制機制障礙，科學構建都市圈協同發展機制，加快推進都市圈發展。

 

——堅持功能互補、共建共享。統籌都市圈整體(tǐ)利益和各城市比較優勢，強化城市間專業化分(fēn)工(gōng)協作，促進城市功能互補、産業錯位布局、基礎設施和公共服務共建共享，在深化合作中(zhōng)實現互利共赢。

 

——堅持市場主導、政府引導。充分(fēn)發揮市場配置資(zī)源的決定性作用，更好發揮政府在規劃政策引領、空間開(kāi)發管制、公共資(zī)源配置、體(tǐ)制機制改革等方面的作用，使都市圈建設成爲市場主導、自然發展的過程，成爲政府引導、高質量發展的過程。

 

——堅持統籌謀劃、地方負責。統籌全國都市圈建設的總體(tǐ)方向、戰略布局和制度安排，強化分(fēn)類指導；因地制宜推進都市圈建設，避免一(yī)哄而上；尊重基層首創精神，鼓勵先行先試，及時推廣成功經驗。

 

（三）主要目标。

 

到2022年，都市圈同城化取得明顯進展，基礎設施一(yī)體(tǐ)化程度大(dà)幅提高，阻礙生(shēng)産要素自由流動的行政壁壘和體(tǐ)制機制障礙基本消除，成本分(fēn)擔和利益共享機制更加完善，梯次形成若幹空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、産業分(fēn)工(gōng)協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈。到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若幹具有全球影響力的都市圈。

 

二、推進基礎設施一(yī)體(tǐ)化

 

以增強都市圈基礎設施連接性貫通性爲重點，以推動一(yī)體(tǐ)化規劃建設管護爲抓手，織密網絡、優化方式、暢通機制，加快構建都市圈公路和軌道交通網。

 

（四）暢通都市圈公路網。

 

增加城市間公路通道，密切城際公路聯系，加快構建高速公路、國省幹線、縣鄉公路等都市圈多層次公路網。鼓勵地方對高頻(pín)次通行車(chē)輛實施高速公路收費(fèi)優惠政策，加快推廣ETC應用，推動取消高速公路省界收費(fèi)站，提升都市圈内高速公路通勤效率。實施“斷頭路”暢通工(gōng)程和“瓶頸路”拓寬工(gōng)程，全面摸排都市圈内各類“斷頭路”和“瓶頸路”，加快打通“斷頭路”，提升都市圈路網聯通程度，推進“瓶頸路”改造擴容，暢通交界地區公路聯系，全面取締跨行政區道路非法設置限高、限寬等路障設施。打造一(yī)體(tǐ)化公路客運網絡，完善充電(diàn)樁、加氣站、公交站場等布局，支持毗鄰城市（鎮）開(kāi)行城際公交，加快推動近郊班線公交化。優化交界地區公交線網，促進與市域公交網絡快速接駁。加快推進都市圈内城市間公交一(yī)卡互通、票(piào)制資(zī)費(fèi)标準一(yī)緻，健全運營補償和結算機制，推動信息共享和監管協同。

 

（五）打造軌道上的都市圈。

 

統籌考慮都市圈軌道交通網絡布局，構建以軌道交通爲骨幹的通勤圈。在有條件地區編制都市圈軌道交通規劃，推動幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”。探索都市圈中(zhōng)心城市軌道交通适當向周邊城市（鎮）延伸。統籌布局都市圈城際鐵路線路和站點，完善城際鐵路網絡規劃，有序推進城際鐵路建設，充分(fēn)利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車(chē)服務。創新運輸服務方式，提升城際鐵路運輸效率。大(dà)力發展都市圈市域（郊）鐵路，通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站台改造等方式，優先利用既有資(zī)源開(kāi)行市域（郊）列車(chē)；有序新建市域（郊）鐵路，将市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統。探索都市圈軌道交通運營管理“一(yī)張網”，推動中(zhōng)心城市、周邊城市（鎮）、新城新區等軌道交通有效銜接，加快實現便捷換乘，更好适應通勤需求。

 

（六）提升都市圈物(wù)流運行效率。

 

打造“通道+樞紐+網絡”的物(wù)流運行體(tǐ)系，推動物(wù)流資(zī)源優化配置。統籌布局貨運場站、物(wù)流中(zhōng)心等，鼓勵不同類型樞紐協同或合并建設，支持城市間合作共建物(wù)流樞紐。結合發展需要适當整合遷移或新建樞紐設施，完善既有物(wù)流設施樞紐功能，提高貨物(wù)換裝的便捷性、兼容性和安全性。暢通貨運場站周邊道路，補齊集疏運“最後一(yī)公裏”短闆。提高物(wù)流活動系統化組織水平。加強幹支銜接和組織協同，大(dà)力發展多式聯運，推動港口型樞紐統籌對接船期、港口裝卸作業、堆存倉儲安排和幹線鐵路運輸計劃；鼓勵空港型樞紐開(kāi)展陸空聯運、鐵空聯運、空空中(zhōng)轉。加強現代信息技術和智能化裝備應用，實行多式聯運“一(yī)單制”。

 

（七）統籌市政和信息網絡建設。

強化都市圈内市政基礎設施協調布局，統籌垃圾處理廠、污水及污泥處理處置設施、變電(diàn)站、危險品倉庫等市政基礎設施規劃建設。推動供水、供電(diàn)、供氣、供熱、排水等各類市政管網合理銜接，鼓勵兼并重組、規模化市場化運營。完善都市圈信息網絡一(yī)體(tǐ)化布局，推進第五代移動通信和新一(yī)代信息基礎設施布局。探索取消都市圈内固定電(diàn)話(huà)長途費(fèi)，推動都市圈内通信業務異地辦理和資(zī)費(fèi)統一(yī)，持續推進網絡提速降費(fèi)。

 

三、強化城市間産業分(fēn)工(gōng)協作

 

以推動都市圈内各城市間專業化分(fēn)工(gōng)協作爲導向，推動中(zhōng)心城市産業高端化發展，夯實中(zhōng)小(xiǎo)城市制造業基礎，促進城市功能互補、産業錯位布局和特色化發展。

 

（八）促進城市功能互補。

 

增強中(zhōng)心城市核心競争力和輻射帶動能力，推動超大(dà)特大(dà)城市非核心功能向周邊城市（鎮）疏解，推動中(zhōng)小(xiǎo)城市依托多層次基礎設施網絡增強吸納中(zhōng)心城市産業轉移承接能力，構建大(dà)中(zhōng)小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮特色鮮明、優勢互補的發展格局。統籌整合都市圈内新區、園區等各類平台，支持建設一(yī)體(tǐ)化發展和承接産業轉移示範區，推動創新鏈和産業鏈融合發展。鼓勵建立聯合招商(shāng)、共同開(kāi)發、利稅共享的産業合作發展機制。

 

（九）推動中(zhōng)心城市産業高端化發展。

 

加快推動中(zhōng)心城市集聚創新要素、提升經濟密度、增強高端服務功能。通過關鍵共性技術攻關、公共創新平台建設等方式，加快制造業轉型升級，重塑産業競争新優勢。以科技研發、工(gōng)業設計、金融服務、文化創意、商(shāng)務會展等爲重點發展生(shēng)産性服務業，推動服務業與制造業深度融合，形成以現代服務經濟爲主的産業結構。

 

（十）夯實中(zhōng)小(xiǎo)城市制造業基礎。

 

充分(fēn)利用中(zhōng)小(xiǎo)城市土地、人力等綜合成本低的優勢，優化營商(shāng)環境，積極承接中(zhōng)心城市産業轉移，推動制造業規模化、特色化、集群化發展，形成以先進制造爲主的産業結構。适度提高制造類企業集中(zhōng)的開(kāi)發區配套用地比例，采取整體(tǐ)出讓、集中(zhōng)開(kāi)發等方式，推動生(shēng)産制造和生(shēng)活服務等功能适度混合。強化與中(zhōng)心城市公共服務連通共享，提高中(zhōng)小(xiǎo)城市對工(gōng)程師、技術工(gōng)人、高校畢業生(shēng)等人才的吸引力。

 

四、加快建設統一(yī)開(kāi)放(fàng)市場

 

以打破地域分(fēn)割和行業壟斷、清除市場壁壘爲重點，加快清理廢除妨礙統一(yī)市場和公平競争的各種規定和做法，營造規則統一(yī)開(kāi)放(fàng)、标準互認、要素自由流動的市場環境。

 

（十一(yī)）加快人力資(zī)源市場一(yī)體(tǐ)化。

 

放(fàng)開(kāi)放(fàng)寬除個别超大(dà)城市外(wài)的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認，加快消除城鄉區域間戶籍壁壘，統籌推進本地人口和外(wài)來人口市民化，促進人口有序流動、合理分(fēn)布和社會融合。推動人力資(zī)源信息共享、公共就業服務平台共建。

 

（十二）推動技術市場一(yī)體(tǐ)化。

 

支持聯合建設科技資(zī)源共享服務平台，鼓勵共建科技研發和轉化基地。探索建立企業需求聯合發布機制和财政支持科技成果共享機制。清理城市間因技術标準不統一(yī)形成的各種障礙。建立都市圈技術交易市場聯盟，構建多層次知(zhī)識産權交易市場體(tǐ)系。鼓勵發展跨地區知(zhī)識産權交易中(zhōng)介服務，支持金融機構開(kāi)展知(zhī)識産權質押融資(zī)、科技型中(zhōng)小(xiǎo)企業履約保證保險等業務。推動科技創新券在城市間政策銜接、通兌通用。

 

（十三）推動金融服務一(yī)體(tǐ)化。

 

加強金融基礎設施、信息網絡、服務平台一(yī)體(tǐ)化建設，鼓勵金融機構在都市圈協同布局，探索銀行分(fēn)支機構在都市圈内跨行政區開(kāi)展業務，加快實現存取款等金融服務同城化。強化金融監管合作和風險聯防聯控，建立金融風險聯合處置機制，合力打擊非法集資(zī)等金融違法活動。

 

（十四）統一(yī)市場準入标準。

 

消除商(shāng)事主體(tǐ)異地遷址變更登記隐形阻礙，探索“一(yī)照多址、一(yī)證多址”企業開(kāi)辦經營模式，加快取消具有相應資(zī)質的設計、施工(gōng)企業異地備案手續，推動各類審批流程标準化和審批信息互聯共享。建立都市圈市場監管協調機制，統一(yī)監管标準，推動執法協作及信息共享。加快完善都市圈信用體(tǐ)系，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒。聯合打擊侵權假冒行爲，探索建立食品藥品聯動實時監控平台，推進食品安全檢驗檢測結果互認。

 

五、推進公共服務共建共享

 

以都市圈公共服務均衡普惠、整體(tǐ)提升爲導向，統籌推動基本公共服務、社會保障、社會治理一(yī)體(tǐ)化發展，持續提高共建共享水平。

 

（十五）促進優質公共服務資(zī)源共享。

 

鼓勵都市圈内開(kāi)展多層次多模式合作辦學辦醫，支持有條件的中(zhōng)小(xiǎo)學和三級醫院推進集團化辦學辦醫，開(kāi)展遠程教學醫療和教師、醫護人員(yuán)異地交流，支持中(zhōng)心城市三級醫院異地設置分(fēn)支機構。在都市圈内率先實現與産業鏈相配套的中(zhōng)高職學校緊缺專業貫通招生(shēng)。推動病曆跨地區、跨機構互通共享，推動醫學檢驗檢查結果跨地區、跨機構互認。推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變。允許鎮區人口10萬以上的特大(dà)鎮按同等城市标準配置教育醫療資(zī)源，鼓勵有條件的小(xiǎo)城鎮布局三級醫院，降低與大(dà)中(zhōng)城市公共服務落差。增加健康、養老、家政等服務多元化供給，鼓勵都市圈城市聯建共建養老機構，加快城市設施适老化和無障礙改造。推動博物(wù)館、劇院、體(tǐ)育場館等共建共享。

 

（十六）加快社會保障接軌銜接。

 

建設涵蓋各類社會保障信息的統一(yī)平台，加強都市圈異地居住退休人員(yuán)養老保險信息交換，推廣通過公安信息比對進行社會保險待遇資(zī)格認證模式，加快實現養老補貼跟着老人走。擴大(dà)異地就醫直接結算聯網定點醫療機構數量。鼓勵有條件的中(zhōng)心城市與毗鄰城市開(kāi)展基本醫療保險異地門診即時結算合作。加快推動都市圈醫保目錄和報銷政策統籌銜接。推動工(gōng)傷認定政策統一(yī)、結果互認。推動公共租賃住房保障範圍常住人口全覆蓋，提高住房公積金統籌層次，建立住房公積金異地信息交換和核查機制，推行住房公積金轉移接續和異地貸款。

 

（十七）推動政務服務聯通互認。

 

全面取消沒有法律法規規定的證明事項。除法律法規另有規定或涉密等外(wài)，政務服務事項全部納入平台辦理，全面實現同城化“一(yī)網通辦”。進一(yī)步便利跨省市戶口遷移網上審批，居民身份證、普通護照、機動車(chē)駕駛證異地申領，異地駕考和機動車(chē)異地年檢、違章聯網辦理。建立健全民生(shēng)檔案異地查詢聯動機制。

 

（十八）健全跨行政區社會治理體(tǐ)系。

 

完善突發公共事件聯防聯控、災害事件預防處理和緊急救援等聯動機制。加強交界地區城市管理聯動，強化社區自治和服務功能，建立健全治安維穩、行政執法等協作機制，建立健全安全隐患排查和社區人居環境綜合整治機制。建立重大(dà)工(gōng)程項目選址協商(shāng)機制，充分(fēn)征求毗鄰城市意見。積極利用信息技術手段，推動都市圈治理精細化。

 

六、強化生(shēng)态環境共保共治

 

以推動都市圈生(shēng)态環境協同共治、源頭防治爲重點，強化生(shēng)态網絡共建和環境聯防聯治，在一(yī)體(tǐ)化發展中(zhōng)實現生(shēng)态環境質量同步提升，共建美麗都市圈。

 

（十九）構建綠色生(shēng)态網絡。

 

嚴格保護跨行政區重要生(shēng)态空間，加強中(zhōng)心城市生(shēng)态用地維護與建設，編制實施都市圈生(shēng)态環境管控方案，聯合實施生(shēng)态系統保護和修複工(gōng)程。加強區域生(shēng)态廊道、綠道銜接，促進林地綠地濕地建設、河湖水系疏浚和都市圈生(shēng)态環境修複。

 

（二十）推動環境聯防聯治。

 

以都市圈爲單元制定城市空氣質量達标時間表，強化工(gōng)業源、移動源和生(shēng)活源排放(fàng)污染治理，實現核發機動車(chē)注冊登記環保标準互認與車(chē)用燃料标準統一(yī)。加快消除都市圈内劣Ⅴ類水質斷面。全面開(kāi)展生(shēng)活垃圾分(fēn)類，基本完成存量生(shēng)活垃圾場治理任務。鼓勵既有建築節能化改造，城鎮新建建築100%落實強制性節能标準。将建設用地土壤環境管理要求納入城市規劃和供地管理。

 

（二十一(yī)）建立生(shēng)态環境協同共治機制。

 

加快生(shēng)态環境監測網絡一(yī)體(tǐ)化建設，協商(shāng)建立都市圈大(dà)氣污染、流域水污染、土壤污染、噪聲污染綜合防治和利益協調機制。探索生(shēng)态保護性開(kāi)發模式，建立生(shēng)态産品價值實現機制、市場化生(shēng)态補償機制。

 

七、率先實現城鄉融合發展

 

以促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資(zī)源合理配置爲重點，建立健全城鄉融合發展體(tǐ)制機制，構築功能一(yī)體(tǐ)、空間融合的城鄉體(tǐ)系，在都市圈率先實現城鄉融合發展。

 

（二十二）建立健全城鄉融合發展體(tǐ)制機制。

 

建立健全有利于城鄉要素合理配置的體(tǐ)制機制，促進人才、資(zī)金、科技、信息等要素更多向鄉村(cūn)流動。建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體(tǐ)制機制，推動公共服務向農村(cūn)延伸、社會事業向農村(cūn)覆蓋。建立健全有利于城鄉基礎設施一(yī)體(tǐ)化發展的體(tǐ)制機制，加快基礎設施和市政公用設施向鄉村(cūn)延伸，推動鄉村(cūn)基礎設施提檔升級。建立健全有利于鄉村(cūn)經濟多元化發展的體(tǐ)制機制，促進農業全産業鏈發展。建立健全有利于農民收入持續增長的體(tǐ)制機制，持續縮小(xiǎo)城鄉居民生(shēng)活水平差距。

 

（二十三）搭建城鄉融合發展平台。

 

在都市圈内培育建設聯結城鄉的功能平台，推動城鄉要素跨界配置和産業有機融合發展。有序發展特色小(xiǎo)城鎮，實施特色小(xiǎo)鎮高質量發展工(gōng)程，打造一(yī)批功能多樣、産業集聚、設施完善的創新創業平台。優化提升現代農業産業園等園區，有序建設農村(cūn)産業融合發展示範園，推動農業現代化。

 

八、構建都市圈一(yī)體(tǐ)化發展機制

 

加快構建都市圈協商(shāng)合作、規劃協調、政策協同、社會參與等機制，凝神聚力推進都市圈建設重點任務落地。

 

（二十四）創新協商(shāng)合作機制。

 

都市圈建設由相關地方負責統籌推進，建立城市間多層次合作協商(shāng)機制。有條件的地方可以探索設立都市圈發展及重點領域協調推進機制，負責推動落實都市圈一(yī)體(tǐ)化發展重大(dà)事項。

 

（二十五）健全規劃協調機制。

 

圍繞提升都市圈發展質量和現代化水平，探索編制都市圈發展規劃或重點領域專項規劃。強化都市圈規劃與城市群規劃、城市規劃的有機銜接，确保協調配合、同向發力。國家發展改革委會同有關部門要加強對都市圈規劃編制的統籌指導，研究制定支持都市圈建設的政策措施。

 

（二十六）強化政策協同機制。

 

積極構建都市圈互利共赢的稅收分(fēn)享機制和征管協調機制，加強城市間稅收優惠政策協調。鼓勵社會資(zī)本參與都市圈建設與運營。允許都市圈内城鄉建設用地增減挂鈎節餘指标跨地區調劑。健全都市圈商(shāng)品房供應體(tǐ)系，強化城市間房地産市場調控政策協同。

 

（二十七）完善社會參與機制。

 

都市圈規劃編制實施和相關配套政策的出台，要廣泛聽(tīng)取社會各界特别是利益相關方意見建議，主動接受社會監督，及時回應社會關切。鼓勵智庫參與都市圈建設決策咨詢，建立健全第三方評估機制。加強輿論引導，創新宣傳方式，營造有利于都市圈建設的氛圍，增強都市圈内社會各方的認同感和積極性，彙聚形成共同參與和支持都市圈建設的強大(dà)合力。

 

城鎮化是現代化的必由之路，是我(wǒ)(wǒ)國發展最大(dà)的潛力所在。建設現代化都市圈是推進新型城鎮化的重要手段，既有利于優化人口和經濟的空間結構，又(yòu)有利于激活有效投資(zī)和潛在消費(fèi)需求，增強内生(shēng)發展動力。各地區各部門要統一(yī)思想認識、加強組織領導、強化責任意識，用改革的辦法和創新的精神，積極培育發展現代化都市圈。

來源：國家發展改革委官網