兩部委聯合發布《指導意見》，社會資(zī)本如何助力文化領域？

2018-12-03

 

11月23日，文化和旅遊部、财政部聯合下(xià)發《關于在文化領域推廣政府和社會資(zī)本合作模式的指導意見》（以下(xià)簡稱《指導意見》），引導社會資(zī)本更加積極地參與文化項目，助力文化發展。PPP模式是推動文化産業發展的重要手段之一(yī)，因此什麽是PPP模式？如何運用PPP模式助力文化産業的發展？此次《指導意見》有哪些亮點？在文化領域PPP模式又(yòu)有哪些成功案例？

 

PPP 是英文 Public-Private Partnerships 的縮寫，主要體(tǐ)現在政府部門和社會資(zī)本的一(yī)種長期合作關系，其主要應用領域在于基礎設施及公共服務領域，相關各方風險分(fēn)擔、利益共享。

 

近年來，PPP模式在文化領域取得了良好的成績。2015年9個文化類項目被評爲第二批PPP示範項目，2017年22個文化類項目被評爲第三批PPP示範項目，2018年35個文化類項目被評爲第四批PPP示範項目，在第四批全部的396個示範項目中(zhōng)，文化類項目數量占比達8.8%。根據全國PPP綜合信息平台項目管理庫2018年三季度報，文化和旅遊類的入庫項目數達到527個，投資(zī)額6655億。《指導意見》在此時的發布具有進一(yī)步促進文化領域PPP模式的創新發展，吸引社會資(zī)本更多地參與到優質文化PPP項目中(zhōng)來的作用。

 

 

 

一(yī)、《指導意見》中(zhōng)有哪些亮點？

 

總體(tǐ)而言，《指導意見》在以下(xià)幾方面亮點突出：

 

1.推廣領域方面

 

以往的文化PPP項目更多地集中(zhōng)于公共文化基礎設施領域，此次《指導意見》涉及的領域變寬，“重點包括但不限于具有一(yī)定收益性的文化産業集聚發展、特色文化傳承創新、公共文化服務、非物(wù)質文化遺産保護傳承以及促進文化和旅遊、農業、科技、體(tǐ)育、健康等領域深度融合發展的文化項目。”這一(yī)舉措爲社會資(zī)本提供了更多進入具有良好發展潛力的項目特色文化項目的機會。

 

 

 

2. 規範項目運作方面

 

自2014年PPP模式實行以來，各地亂象叢生(shēng)，中(zhōng)央到地方的各級政府也對此提出了相關條例加以管控。此次的《指導意見》中(zhōng)，便明确提出各級文化、财政部門要充分(fēn)認識PPP模式的内涵實質，規範開(kāi)展項目物(wù)有所值評價和财政承受能力論證，嚴格入庫審核把關，嚴禁突破财政承受能力上項目。

 

3. 優化回報機制方面

 

《指導意見》着重強調了項目的可經營性。過往的經驗表明，輕視運營和可回報性PPP項目，将爲财政帶來巨大(dà)的壓力，并由此衍生(shēng)出不同程度的問題。因此，此次的《指導意見》尤其提出了“創新運營機制”“根據項目特點确定項目回報機制”“爲穩定投資(zī)回報、吸引社會資(zī)本投資(zī)創造條件”等意見。

 

4. 突出運營核心

 

突出運營核心這一(yī)特征在《指導意見》中(zhōng)尤爲亮眼。不同文化項目的獨特性使其運營模式具有獨特性，因此文化項目的運營顯得尤爲重要。《指導意見》提出鼓勵有文化項目運營管理經驗的企業參與文化PPP項目長期運營，并且鼓勵培育文化領域專業運營商(shāng)，培育更多熟悉當地文化的項目管理運營公司等意見。

 

5. 豐富金融支持手段

 

《指導意見》也提出了豐富金融支持手段，“鼓勵符合條件的文化PPP項目靈活運用債券和資(zī)産證券化等融資(zī)方式，拓寬融資(zī)渠道，盤活存量資(zī)産，探索建立多元化、規範化和市場化的資(zī)産流轉和退出渠道。引導各地文化金融服務中(zhōng)心積極支持文化PPP項目。”這些措施在強調财政投入的同時，也爲社會資(zī)本提供了更好的項目資(zī)金渠道保障。

 

 

 

二、PPP模式一(yī)路以來經曆了什麽？

 

1.政企合作模式詳解

 

就目前的PPP項目而言，主要的合作模式包括BOT(建設-經營-轉讓)、TOT（轉讓-運營-移交）、BOO(建設-擁有-經營)等，如下(xià)表：

 

 

2. PPP模式中(zhōng)的亂象與監管

 

PPP模式大(dà)規模推廣以來，受到了地方政府和社會資(zī)本的歡迎，但在推廣過程中(zhōng)各地存在着大(dà)量“泛PPP”“僞PPP”，明股實債等亂象，直接導緻地方政府承擔巨大(dà)風險，對金融安全構成了直接威脅。

 

所謂明股實債是指表面上表現爲股權，而實際是一(yī)種債務安排。這種做法是投資(zī)人以股權的方式進入公司，并要求政府在一(yī)定期限内購買投資(zī)人所持的股份，政府投資(zī)過程中(zhōng)的“明股實債”表現形式有：

 

1.   承諾回購社會資(zī)本方的投資(zī)本金；

2.   承擔社會資(zī)本方的投資(zī)本金損失；

3.   向社會資(zī)本方承諾最低收益；

4.   對有限合夥制基金等股權投資(zī)方式額外(wài)附加條款變相舉債。

 

該方式既有“股”的性質，也有“債”的特點，這時的投資(zī)人主要是以定期獲得收益爲目的的，顯然這種做法會擴大(dà)政府财務。

 

此外(wài)，在其他方面也有“固定回報”“保底承諾”等不規範現象，比如一(yī)些咨詢服務機構直接要求政府給予投資(zī)人一(yī)個最低收益率的保障，而這些顯然都是非常不規範的做法，成爲了PPP模式發展中(zhōng)的絆腳石。

 

針對PPP模式發展中(zhōng)的亂象，政府自2017年拉開(kāi)了規範與整頓的大(dà)幕。2017年11月16日，财政部正式下(xià)發《關于規範政府和社會資(zī)本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理的通知(zhī)》(92号文)，一(yī)方面嚴格項目新入庫标準，另一(yī)方面開(kāi)始集中(zhōng)清理已入庫項目，随後，國資(zī)委亦從嚴格準入條件、控制規模等方面對央企參與PPP項目做出了詳細的規定。

 

根據明樹(shù)數據，2017年11月至2018年4月1日，财政部PPP庫共清退項目數2330個，涉及投資(zī)金額2.2萬億元。與2017年10月底項目庫的情況相比較，此次總的項目數退庫率爲15.9%，金額退庫率爲12.4%，政策效果明顯。

 

對于政府來說，清理與管理都是爲了引導PPP規範發展，從而吸引真正優良的社會資(zī)本進入，因此PPP的推進并未減緩，經過清理之後，留存下(xià)來的項目将更加規範。

 

三、PPP模式的文化項目，如何優質化發展

 

近幾年來全國各地的不同文化項目都相繼引入了PPP模式，在探索PPP模式在文化領域的應用實踐過程中(zhōng)，創造了許多生(shēng)動鮮活的案例，這些案例雖仍有許多不成熟的地方，但依舊(jiù)對如何吸引社會資(zī)本更多地參與到公共文化中(zhōng)來有着積極的借鑒意義。

 

1.PPP模式下(xià)公共圖書(shū)館公益講座模式

 

公共圖書(shū)館開(kāi)展公益講座服務，至今已有10多年時間，但對于公益性的公共圖書(shū)館來說，僅靠政府撥款來擴建和運營公益講座顯然無法滿足群衆的需要，由此開(kāi)始探索引入PPP模式的方式，并成爲了我(wǒ)(wǒ)國通過PPP模式購買公共服務的一(yī)種重要的方式。

 

 

 

首先，公共圖書(shū)館引入PPP模式有利于資(zī)源與資(zī)金的交換利用。公共圖書(shū)館可以利用圖書(shū)館自身資(zī)源和企業之間進行有償交換，爲圖書(shū)館公益講座争取社會資(zī)金的支持。這種方式既能節約企業開(kāi)銷，又(yòu)能增強企業知(zhī)名度。

 

其次，公共圖書(shū)館引入PPP模式有利于文化品牌效應的打造。因爲PPP模式在文化領域的長效發展不可忽視文化品牌的效應，而跟圖書(shū)館的結合不僅可以提升社會美譽度，更能增強品質影響力。如山東省圖書(shū)館“大(dà)衆講壇”和《齊魯晚報》聯合舉辦的公益性閱讀推廣活動，雖然是無盈利的公益性質，但引入了品牌營銷模式，增強了文化品牌形象。

 

與此同時，許多PPP模式下(xià)公共圖書(shū)館的反饋機制也值得我(wǒ)(wǒ)們借鑒學習。因爲對于圖書(shū)館公益講座來說，公衆對講座的參與程度和認可程度直接決定着講座的成敗，影響對合作雙方的績效評價，這也是對雙方繼續合作前景的價值評估。因此，在PPP模式中(zhōng)，除了要重視政府與社會資(zī)本的績效，也要重視第三方受衆的評價，這對PPP模式的推行會産生(shēng)重要的作用。

 

2. 福州海峽文化藝術中(zhōng)心引入PPP模式:大(dà)型文化綜合體(tǐ)+建設+運營

 

福州海峽文化藝術中(zhōng)心PPP項目2015年正式開(kāi)始實施，規劃建設包括歌劇院、音樂廳、多功能戲劇廳、藝術博物(wù)館、影視中(zhōng)心和将五個大(dà)廳連成一(yī)片的中(zhōng)央文化大(dà)廳。它是單體(tǐ)大(dà)型文化綜合體(tǐ)的建設引入PPP模式的典型案例，将公益性與半公益性，特許經營和股權合作有機結合。

 

 

 

福州海峽文化藝術中(zhōng)心的PPP模式十分(fēn)有助于緩解政府壓力。如果采用政府直接建設的方式，總投入27億，每年需投入5.4億元。而采用PPP模式，可以拉長從建設到運營的合同時限，進而減少每年的政府支出至3.5億，極大(dà)程度上平滑了政府的壓力。

 

此外(wài)，在劇院運營的過程中(zhōng)需要專業機構的運營管理。此時運用PPP模式，就可以對例如歌劇院、音樂廳等專業性強、運營難度大(dà)的場館，進行二次招标，選擇專業運營商(shāng)進行運營。這樣的模式不僅可以減輕監管的壓力，也是保持場館專業性，合理分(fēn)配風險的方式。

 

福州海峽文化藝術中(zhōng)心在PPP模式的幫助下(xià)，通過對資(zī)金的合理分(fēn)配和專業團隊的合作，形成了值得學習的清晰的商(shāng)業模式。

 

結語

 

文化領域引入PPP模式，能增加文化服務的供給方式，提升文化惠及大(dà)衆的供給效率。而此次《指導意見》的出台一(yī)定程度上十分(fēn)有利于推進文化PPP項目的有序推進和規範運作。但是文件的出台，隻是文化領域推廣PPP模式的第一(yī)步，當《指導意見》真正被落地、落實時，定能形成各類社會資(zī)本的良好運作模式，提升文化領域PPP項目的可持續性。