深度 | 文化産業專項資(zī)金推出十年 這些值得反思

2018-10-31

 

中(zhōng)經文化産業：2008年國家設立文化産業發展專項資(zī)金，至今已逾10年，它确實起到了積極的推動作用。但是，對于一(yī)個臨時性專項資(zī)金而言，其時間跨度已經足夠讓我(wǒ)(wǒ)們能夠較爲客觀地審視其曆史成效與當下(xià)的适應性問題，更确切地說，文化産業專項資(zī)金到了該反思與調整的時候了。

 

2017年也是政府部門集中(zhōng)反思與調整文化産業發展專項資(zī)金的年份，先是财政部調整國家文化産業發展專項資(zī)金，引入市場化運作模式，通過參股基金等方式提高資(zī)源配置效率。

 

其後，北(běi)京市文化創意産業專項資(zī)金更是做出重大(dà)調整，取消所有項目補貼資(zī)金，全部采取市場化方式，即“投貸獎”。在此背景下(xià)，本文嘗試反思專項資(zī)金設立的動因與發展的得失，剖析其市場化調整的背景、理路及其所面臨的問題，以期推動各方關注并深入此次調整，爲相關部門決策提供更有力的智力支持。

 

1

文化産業發展專項資(zī)金

設立的背景與動因

 

衆所周知(zhī)，新時期以來文化領域改革開(kāi)放(fàng)的步伐明顯滞後，相當長一(yī)段時間隻是停留在思想層面，如争論要不要市場化、要不要産業化問題，直至2003年以後，文化體(tǐ)制改革才全面鋪開(kāi)，相關政策也陸續出台，其中(zhōng)标志(zhì)性的政策文本就是《國家“十一(yī)五”時期文化發展規劃綱要》（2006）與《文化産業振興綱要》（2009）。特别是後一(yī)個政策出台了若幹促進文化産業發展的産業政策——發展“大(dà)項目、大(dà)企業、大(dà)園區、大(dà)基地”，如果放(fàng)到社會學者所謂“項目治國”的背景之下(xià)，就是通過國家政策推動各類“項目”的發展，從而實現國家宏觀産業政策目标。

 

社會學者将“項目”定義爲“在執行過程中(zhōng)雖具有針對預期目标性加以臨時組織的特點，但項目的制定、申請、審核、分(fēn)配、變通、轉化、檢查與應對等一(yī)系列的環節和過程，已經超出了單個項目所具有的事本主義的特性，而成爲整個國家社會體(tǐ)制聯動運行的機制”。其實，這些政策文本均将文化産業政策與文化産業發展專項資(zī)金打包爲“項目”，然後政府制定與分(fēn)布各種項目指南(nán)，相關企事業單位提出申請，政府再通過審核、評審等複雜(zá)程序實現“競争性”分(fēn)配，以實現其設立的政策目标。

 

以中(zhōng)央層面爲例，财政部2008年設立國家文化産業發展專項資(zī)金，截止2016年累計安排242億元，支持項目4100多個，成爲政府推動文化體(tǐ)制改革和文化産業發展的重要手段。至于說爲什麽要設立專項資(zī)金，并成爲産業政策的重要抓手，其原因是多元的、結構性的，大(dà)緻可以概括爲三個方面。

 

• 首先，這是計劃經濟向市場經濟轉型背景下(xià)替代計劃管理的可行手段。

 

我(wǒ)(wǒ)們知(zhī)道，在計劃經濟條件下(xià)，文化領域的幾乎所有機構都是事業單位，國家計劃管理是文化領域資(zī)源配置的根本手段，其管理是剛性的，所有文化單位都是國家機器中(zhōng)的 “生(shēng)産單位”，并無多大(dà)的自主性。

 

随着改革開(kāi)放(fàng)的逐步推進，文化領域的市場準入逐步放(fàng)開(kāi)，如表演藝術、電(diàn)影，特别是數字文娛等新興行業，計劃管理手段也逐步退出了曆史的舞台，但是，國家宏觀管理并沒有結束，隻是産業政策替代了計劃管理，成爲政府推動體(tǐ)制改革與産業發展的可行選擇。而以項目制實現的産業政策，通過對符合政府政策的項目或企業給予财政支持，較之計劃管理的剛性約束而言，對市場的破壞性較小(xiǎo)，且能起到勸誡與激勵各類社會主體(tǐ)參與行業發展，實現産業政策的目标，因此，它就成了過渡時期政府政策的首選。

 

• 其次，這是文化産業作爲國家戰略性行業實現“趕超”目标的必然選擇。

 

《文化産業振興綱要》中(zhōng)這樣描述文化産業的戰略意義：

 

“大(dà)力培育市場主體(tǐ)，加快轉變文化産業發展方式，進一(yī)步解放(fàng)和發展文化生(shēng)産力，切實維護我(wǒ)(wǒ)國文化安全，推動文化産業又(yòu)好又(yòu)快發展，将文化産業培育成國民經濟新的增長點”。

 

質言之，文化産業的發展既關乎國家文化安全，具有明顯的意識形态性質，也涉及國民經濟發展，具有經濟屬性，這就是我(wǒ)(wǒ)們常說的雙重屬性。對于具有如此重要戰略意義的行業，政府拿出“趕超式”産業政策，特别是通過專項資(zī)金作爲重要杠杆，加大(dà)該行業資(zī)源的投入力度，“大(dà)項目、大(dà)企業、大(dà)園區、大(dà)基地”就成了政府實現“趕超式”發展目标的必然選擇。 

 

• 再次，這是文化産業政策作爲宏觀政策發揮政策效用的根本手段。

 

我(wǒ)(wǒ)們知(zhī)道，在計劃經濟體(tǐ)制下(xià)，宏觀經濟管理是通過行政計劃方式實施的，各類執行主體(tǐ)并無讨價還價的餘地。可是到了市場經濟條件下(xià)，對于中(zhōng)央政府制定的文化産業政策，各類市場主體(tǐ)是否執行政策并無剛性約束，這就意味着，如果沒有中(zhōng)央政府将産業政策與專項資(zī)金“打包”成項目，各類市場主體(tǐ)能夠成功申報、執行項目——或者“抓包”，獲得實際的利益，企業家才不會理睬政府的産業政策。

 

有了各種文化産業發展專項資(zī)金，就能激勵各類主體(tǐ)參與由政府主導的“打包”、“發包”與“抓包”的遊戲，甚至這種遊戲本身就成了一(yī)門産業，在網頁上百度“文化産業發展專項資(zī)金”，首頁會出現大(dà)量的“文化産業發展專項資(zī)金申請報告編制”的服務項目，你就會意識到這場遊戲的火(huǒ)熱與走樣的程度。無論如何，專項資(zī)金作爲幾乎唯一(yī)的激勵手段，是文化産業政策發揮作用或效率的必要條件，否則，各類文化産業政策與規劃就無法走出辦公室，成爲無人問津的擺設。

 

2

文化産業發展專項資(zī)金的成效與問題

 

财政部中(zhōng)央文化企業國有資(zī)産管理辦公室（簡稱文資(zī)辦）于2017年發布《關于申報2016年度文化産業發展專項資(zī)金的通知(zhī)》，對文化産業專項資(zī)金做了較爲客觀的評價，

 

“按照國務院要求，财政部2008年設立文化産業發展專項資(zī)金（以下(xià)簡稱專項資(zī)金），專項用于扶持我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展，截至目前累計安排242億元，支持項目4 100多個，有力地推動了文化體(tǐ)制改革和文化産業發展。但随着各項工(gōng)作的深入，專項資(zī)金管理也遇到一(yī)些問題和挑戰，主要表現在：仍主要采用傳統行政分(fēn)配模式，沒有完全理順政府和市場的關系，一(yī)定程度上弱化了市場配置資(zī)源的效率；涉及部門較多、支持領域較廣、後續監督管理難度大(dà)、财政資(zī)金總體(tǐ)使用效益不高等”。

 

應該說，以上分(fēn)析較爲客觀地反映了專項資(zī)金的成效與問題，我(wǒ)(wǒ)們就此展開(kāi)具體(tǐ)分(fēn)析。

 

我(wǒ)(wǒ)們知(zhī)道，文化産業專項資(zī)金雖然也叫專項資(zī)金，用于專門的目标——推動文化體(tǐ)制改革與文化産業發展，但是，這種目标隻在定性層面具有明确性，在技術層面，特别是績效評估方面很難量化，也就是說，我(wǒ)(wǒ)們很難對專項資(zī)金實際産生(shēng)的績效，如對産業增加值等數量指标的實際影響進行評估。學術界曾經對财政專項資(zī)金在其他領域，如環境保護、科技研發等領域的影響做過很多有價值的定量研究，另外(wài)，也有少量學者對文化産業專項資(zī)金補貼對上市公司的影響加以研究，但是，所有這些研究所得的結論均無法令人信服。當然，這也不是本文的核心任務，本文從定性的角度就其主要成效加以總結。

 

• 首先，文化産業專項資(zī)金的設立起到了很好的宣傳作用。

 

衆所周知(zhī)，2008年各類文化産業專項資(zī)金設立之初，文化産業還隻是一(yī)個從西方引入的概念而已，整個社會對文化産業認識水平相當有限。而文化産業專項資(zī)金的設立表明了政府的态度與立場，引領社會各界關注文化産業，并吸引社會資(zī)本投資(zī)這個領域，無疑起到了很好的宣傳作用。

 

這種宣傳作用主要體(tǐ)現在兩個層面：

 

其一(yī)，對文化産業概念的宣傳。随着文化産業發展專項資(zī)金的設立，更多的學者與企業家開(kāi)始研究文化産業概念，了解其特征及其在産業升級轉型中(zhōng)的戰略性價值，這爲文化産業的蓬勃發展提供了很好的智力保障；

 

其二，對文化産業投資(zī)的宣傳。随着文化産業發展專項資(zī)金的設立，很多企業開(kāi)始關注并申請這筆資(zī)金，這不僅通過杠杆作用帶動更多的社會投資(zī)，而且通過這種示範效應吸引與鼓勵更多的社會資(zī)本參與文化産業的投資(zī)，爲文化産業發展提供了足夠的經濟資(zī)源。

 

• 其次，文化産業發展專項資(zī)金的設立掙脫了傳統計劃經濟的藩籬，一(yī)定程度上起到了促進文化體(tǐ)制改革的功效。

 

我(wǒ)(wǒ)們知(zhī)道，我(wǒ)(wǒ)國計劃經濟體(tǐ)制下(xià)的文化體(tǐ)制可以稱爲“單位型”，即所有計劃資(zī)源都是通過單位來配置的，所有單位不管績效如何，都根據自身的級别分(fēn)配到相應的資(zī)源。按照這種方式，所有資(zī)源都被固化在官僚體(tǐ)制的藩籬之中(zhōng)，高度僵化，也沒有效率。随着文化體(tǐ)制的改革，特别是市場化的進展，這種隻管“腳下(xià)”不問“天下(xià)”的方式顯然不能适應産業發展的要求，而項目制就是在現有體(tǐ)制之外(wài)建立競争性的資(zī)源分(fēn)配機制，無論是體(tǐ)制内的國有企業或事業，還是體(tǐ)制外(wài)的民營企業，都可以通過公開(kāi)、公平的競争獲取公共資(zī)源，這對打破體(tǐ)制内機構對公共資(zī)源的壟斷，對文化體(tǐ)制的市場化改革也有着一(yī)定的推動作用。

 

• 再次，文化産業發展專項資(zī)金的設立也是在市場經濟條件下(xià)，國家實現宏觀政策目标、動員(yuán)社會資(zī)源、發展戰略性産業的重要機制。

 

根據國家統計局的統計，我(wǒ)(wǒ)國文化産業增加值從2005年的4216億，增至2016年的30785億，年均增幅爲19%，遠高于同期GDP的增速（13%）。

就這組驚豔的數字而言，文化産業發展專項資(zī)金自然也有功勞，這主要表現在兩個層面：

 

其一(yī)，就機制層面而言，專項資(zī)金實現了文化産業發展戰略上的以“點”帶動“面”。政府部門通過設立專項資(zī)金，在文化産業領域加大(dà)資(zī)源的投入力度，實現文化産業的跨越式發展，不僅能夠實現戰略性新興産業的發展，而且能夠推動産業結構的升級轉型，以及國民經濟競争力的整體(tǐ)提升；

 

另一(yī)方面，就效果層面而言，據國家統計局公布的數據顯示，2005年，文化産業固定資(zī)産投資(zī)額隻有2 892億元，2016年則突破33 713億元，年均增速爲25%，這個數字遠遠高于全社會固定資(zī)産的年均增速19%，這似乎也能說明專項資(zī)金确實起到了動員(yuán)社會資(zī)源的效果。

 

當然，專項資(zī)金本質上還是政府幹預市場的手段，它具有張維迎所說的各種負面影響，如尋租行爲、套利行爲、誤導企業家的投資(zī)選擇以及造成不公平競争等。但是具體(tǐ)到文化産業發展專項資(zī)金而言，這種分(fēn)析還是過于抽象，不能揭示其差異性特征，特别是階段性特征。因此，我(wǒ)(wǒ)們主要結合文化産業發展階段來分(fēn)析專項資(zī)金政策所面臨的問題，将其主要問題概括爲理論基礎不牢、政策設計随意、預算管理粗放(fàng)三個方面，以下(xià)我(wǒ)(wǒ)們就此展開(kāi)分(fēn)析。

 

• 首先，理論基礎不牢，負面效果明顯。

 

誠如财政部發文所言，“主要采用傳統行政分(fēn)配模式，沒有完全理順政府和市場的關系，一(yī)定程度上弱化了市場配置資(zī)源的效率”，也就是說，專項資(zī)金的政策合理性并不充分(fēn)，導緻其效果并不明顯，并且産生(shēng)明顯的行政幹預市場的負面效果。從理論的視角來看，産業政策理論的基礎不應是 “選擇性産業政策”，而是“市場失靈”，即不是政府人爲的選擇産業類型并确立趕超目标，而是要基于産業特定階段的市場失靈的具體(tǐ)問題确定針對性的目标。

 

由于這種理念上的誤區，導緻專項資(zī)金的設置進入一(yī)種計劃經濟的邏輯——項目補貼或投資(zī)帶動産業發展，而這種項目制方式又(yòu)常常不能捕捉市場的動态，導緻很多政策設計走向盲目、随意，對市場配置資(zī)源的功能與效果産生(shēng)諸多負面的影響。

 

就文化産業發展專項資(zī)金而言，其重點行業與技術都由政府選擇，這種行政化的選擇并不能準确、及時地反映市場變化，而官方所釋放(fàng)的信息具有很強的話(huà)語權力，這必然會影響甚至幹擾企業家對市場的判斷，造成市場信号失靈，影響市場配置資(zī)源的功能與效率，其負面影響毋庸置疑。

 

以專項資(zī)金補貼最爲集中(zhōng)的動漫行業爲例，各級政府對于動漫産品每分(fēn)鍾的補貼甚至超過生(shēng)産成本，于是，有些企業不再爲了市場，而是爲了補貼，完全按照專項資(zī)金相關政策的要求——如在電(diàn)視台播出時長來生(shēng)産，其結果是大(dà)量内容雷同、節奏拖沓、品質低下(xià)的動漫産品充斥市場，這個行業由于政策的幹預而畸變爲虛假繁榮的“巨嬰”，行業生(shēng)态惡化、競争力缺失。由此，由于政府替代市場的行政幹預，也在一(yī)定程度上導緻市場的不公平競争與資(zī)源的錯配，更爲重要的是，它破壞了市場秩序與環境，嚴重制約市場體(tǐ)系的建立與完善。

 

• 其二，政策設計“随意”，目标意識淡薄。

 

由于專項資(zī)金的政策設計是基于“選擇性産業政策”，通過行政官員(yuán)選擇行業乃至項目，這種選擇本身并無合法性與合理性的基礎，導緻政策設計表現爲“人爲”或者“随意”特征，加之公共決策主體(tǐ)的自利原因，導緻專項資(zī)金的目标設置均存在“專項不專”的現象，即目标意識淡薄。

 

如果我(wǒ)(wǒ)們仔細閱讀全國公布的文化産業發展專項資(zī)金的政策文本，就會發現專項資(zī)金設立的目标均爲抽象意義上的産業發展，根本沒有明确而科學的階段性目标，即聚焦到産業發展中(zhōng)由于市場失靈所造成的疼點問題，由于缺乏明确的階段性目标，導緻這些專項資(zī)金的效率幾乎無法評價，或者即便有評價也隻能流于形式，當然對于制定政策的官員(yuán)而言，評價流于形式的好處就是他們能夠免責。

 

其實，從公共決策特别是預算管理的角度而言，所有專項資(zī)金的目标管理都應該考慮合理性與效率問題。就合理性而言，我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金所設立的諸多細分(fēn)目标，如推動文化體(tǐ)制改革、構建現代市場體(tǐ)系等宏觀目标，均是專項資(zī)金作爲政策工(gōng)具所無法達成的，甚至會适得其反。其明顯的例證如專項資(zī)金對國有文化企業的補貼，其目标可能是推動體(tǐ)制改革，但是實質上卻阻礙了國有文化企業的改革與發展，使國有文化企業的預算約束軟化，并産生(shēng)“國有企業事業化”的怪相，可以說，文化體(tǐ)制改革由于專項資(zī)金的不當幹預而出現“回頭”現象。

 

質言之，專項資(zī)金作爲财政政策的工(gōng)具之一(yī)，它不是“萬能藥”與“萬金油”，也無法實現治愈文化産業發展中(zhōng)的所有問題。隻有我(wǒ)(wǒ)們在合理性基礎上設立科學的階段性目标，專項資(zī)金才能發揮自身的效率，否則隻能是适得其反。除了合理性，專項資(zī)金還要考慮效率問題，即要衡量項目的淨收益——該項投入所産生(shēng)的社會效益與政府投入之間的差額，如果該項目淨收益爲負，即便有合理性，恐怕也要暫緩安排。

 

以前面提及的動漫産業爲例，作爲幼稚産業且具有十分(fēn)重要的外(wài)部性，推出産業政策與專項資(zī)金似乎具有一(yī)定的合理性，但是，如果考慮到效率問題，專項資(zī)金對企業的補貼似乎就缺乏效率——專項資(zī)金雖然造就海量的動漫産品，年産量達到幾十萬分(fēn)鍾，甚至位列全球首位，但是，這種發展并無質量可言，不僅缺乏具有文化影響力與市場号召力的IP，行業競争力十分(fēn)有限，而且市場配置資(zī)源的功能遭到破壞，市場體(tǐ)系混亂，這些負面影響顯然已經遠遠超出其積極的價值。

 

質言之，專項資(zī)金作爲産業政策的工(gōng)具之一(yī)，它本身有着自身的局限性，這需要政策制定者基于市場失靈的理論基礎，合理确定專項資(zī)金的戰略目标，抓住産業發展的痛點問題，才能具有效率，否則隻能是适得其反，贻害無窮。

 

• 其三，預算管理粗放(fàng)，監督流于形式。

 

按照經合組織（OECD）的界定，績效預算就是“将資(zī)金分(fēn)配與可衡量的結果相關聯的預算方式”。在學者們看來，績效預算不難理解，卻難以執行，其關鍵在于，“政府預算的目标是現實或者預期的結果（通常表現爲産出和效果）而不是投入（人力資(zī)源、物(wù)資(zī)及其他）。政府在決定預算時，應該知(zhī)曉公共機構花費(fèi)公共資(zī)金所提供的服務及其預期效益與社會條件”。質言之，績效預算是一(yī)種将投入與效果聯系起來的績效管理系統，這種模式的理論基礎是“花錢買效果，而不是買過程”。

 

但是，如前所述，我(wǒ)(wǒ)國專項資(zī)金的績效目标并不清晰，常常停留在抽象層面的宏觀目标，如體(tǐ)制改革、體(tǐ)系建構與産業發展等，也就是說，我(wǒ)(wǒ)們的專項資(zī)金在預算過程中(zhōng)并不清楚要“花錢買什麽效果”，由于這種先天的缺陷，導緻專項資(zī)金的預算管理過于粗放(fàng)，監督管理常常不得要領，要麽幹預過多，出現“花錢買過程”的現象，要麽監督流于形式，出現所謂“重申請，輕監督”的現象。

 

我(wǒ)(wǒ)們知(zhī)道，專項資(zī)金在執行過程中(zhōng)存在明顯的信息不對稱，即财政部門所掌握的信息永遠沒有具體(tǐ)執行部門多，這就意味着财政部門的監督有着較高的成本。而我(wǒ)(wǒ)們目前專項資(zī)金管理的項目制方式，主要是通過形式化的過程管理，即政府部門對财政資(zī)金的用途與過程的幹預與控制，以便克服機會主義傾向，但是，這種幹預不僅導緻過高的信息與管理成本，而且嚴重損害了執行部門的主體(tǐ)性與積極性。

 

據筆者了解，目前各類文化産業發展專項資(zī)金均聘請諸如會計師事務所等中(zhōng)介機構，對專項資(zī)金的使用全程監控以确保合規性，但是，所有這些監督都隻是形式的，與真正的績效評價相差甚遠，甚至是背道而馳。因爲，這種形式化的監督常常會導緻相反的效果，即項目實施主體(tǐ)受到合規性的形式約束，而無法按照項目的實際需求使用資(zī)金，并影響績效的最終實現。

 

3

市場化改革的迷思

 

2017年，相關政府部門開(kāi)始集中(zhōng)反思與調整文化産業發展專項資(zī)金政策，先是财政部調整國家文化産業發展專項資(zī)金，

 

首次實行“市場化配置+重大(dà)項目”雙驅動，除保留部分(fēn)資(zī)金繼續用于落實黨中(zhōng)央、國務院和宣傳文化部門确定的重大(dà)政策、項目外(wài)，将逐步引入市場化運作模式，通過參股基金等方式提高資(zī)源配置效率。

 

其後，北(běi)京市文化創意産業專項資(zī)金更是做出重大(dà)調整，取消所有項目補貼資(zī)金，全部采取市場化方式，即“投貸獎”。我(wǒ)(wǒ)們可以預期，各地的文化産業發展專項資(zī)金将掀起一(yī)個市場化改革的熱潮，但問題是這些市場化改革能夠克服其固有頑疾，發揮更大(dà)的效率嗎(ma)？

 

• 首先，專項資(zī)金的市場化改革能夠解決其固有頑疾，特别是對市場規則和秩序的破壞嗎(ma)？

 

其實，這個問題在财政部的官方表述中(zhōng)分(fēn)爲兩個方面，即“采用傳統行政分(fēn)配模式”與“理順政府和市場的關系”，顯而易見的是，專項資(zī)金的市場化改革——無論是中(zhōng)央層面的參股投資(zī)基金，還是北(běi)京市的投貸獎——對于改變“傳統行政分(fēn)配模式”有着積極的作用，因爲這種方式不以政府選擇代替市場選擇，是對市場規律的正視與尊重，這無疑是一(yī)個重要突破。

 

但是，這種方式就“完全理順政府和市場的關系”了嗎(ma)？我(wǒ)(wǒ)們很難給出肯定的回答。因爲，如前所述，理順政府和市場關系的關鍵是要明确政府行爲的邊界，将政府的行爲限制在彌補市場失靈方面，也就是說，凡是市場配置資(zī)源有效的領域政府就應該“無爲而治”，否則就是對市場的幹預。那麽，文化領域的投資(zī)基金情形又(yòu)是如何？

 

我(wǒ)(wǒ)們知(zhī)道，自從2009年我(wǒ)(wǒ)國第一(yī)家文化産業投資(zī)基金——華人文化産業投資(zī)基金設立以來，據《中(zhōng)國文化金融報告（2017）》所公布的數據，截至2016年文化産業投資(zī)基金已達241隻，目标募集規模更是達到驚人的2萬億元，而該年全國文化産業增加值剛剛突破3萬億，而實際上這些投資(zī)基金全年的投資(zī)額度大(dà)約爲1 000億。這就意味着文化産業投資(zī)基金實際投資(zī)額度不足目标募集額度的5%，很多文化産業投資(zī)基金面臨着無項目可投的尴尬境地。

 

而政府性文化産業投資(zī)基金的表現就更差強人意，筆者在網絡上搜索相關政府性文化産業投資(zī)基金的審計報告發現，多個基金實際發生(shēng)的投資(zī)案例少得可憐，如位于中(zhōng)部的省會合肥市于2014年就設立1.2億規模的文化産業投資(zī)基金，結果是2014-2016年實際隻有三筆投資(zī)，大(dà)量政府性投資(zī)基金處于睡眠狀态。

 

既然文化産業投資(zī)基金的規模已經趨于飽和，而且部分(fēn)熱點領域，如影視與互聯網文娛等領域已經出現了投資(zī)過熱的趨勢，這時候财政資(zī)金投入如此額度的資(zī)金，不可避免地會産生(shēng)“擠出”效應：

 

政府性投資(zī)基金由于政府信用與威權的背書(shū)，将在文化類項目，特别是在具有意識形态性質項目的投資(zī)中(zhōng)具有壓倒性優勢，那些社會性投資(zī)基金就隻能望洋興歎，極有可能被擠出市場。

 

質言之，專項資(zī)金投入方式的任何改變，都應該基于行業發展的階段性及其面臨的市場失靈之處的有限作爲。就此而言，如果是時間倒退10年——文化産業投資(zī)基金尚不發達之時，這種方式也許能夠起到必要的“擠入效應”，會引導社會資(zī)本加大(dà)投資(zī)力度，但就現階段而言，市場已經能夠有效配置資(zī)源，這種方式隻能起到“擠出”效應，是對市場秩序的幹預甚至破壞。

 

• 其次，這種方式會更有效率嗎(ma)？

 

其實，效率評估的前提是，我(wǒ)(wǒ)們應該知(zhī)曉公共機構花費(fèi)公共資(zī)金應提供的服務及其預期效益與社會條件。前面我(wǒ)(wǒ)們對市場化改革的社會條件已經有了基本的判斷，即目前的行業發展階段不是這種市場化改革的恰當時機，極有可能造成負面的影響。

 

而效益可以分(fēn)兩個層面來讨論：

 

其一(yī)是狹義的效益，即經濟效益，即專項資(zī)金産生(shēng)的可以貨币化的收益，如投資(zī)回報率；

 

其二是廣義的效益，即社會總效益，“一(yī)個社會通過有組織、有目的的生(shēng)産、經營與服務活動，耗費(fèi)一(yī)定的物(wù)化勞動和活勞動而形成的有益于社會或社會某些集團的正向結果”。

 

從經濟效益的角度來看，這種市場化改革的效益十分(fēn)明顯，因爲此前專項資(zī)金的補貼是不計回報的，而如今演變爲政府性投資(zī)，所有資(zī)金不僅能夠回收成本，而且還有額外(wài)的投資(zī)收益。但是，如果從總體(tǐ)的社會效益角度來看，我(wǒ)(wǒ)們很難得出如此明确的結論，專項資(zī)金投資(zī)的經濟收益，如果減去(qù)上文所分(fēn)析的社會損失，其所産生(shēng)的社會效益是正值還是負值，恐怕就很難做出判斷。

 

其實，專項資(zī)金的市場化改革的本質問題是，要理清專項資(zī)金在文化産業發展新階段的具體(tǐ)目标以及實現這個目标的具體(tǐ)方式，如果這個核心問題沒有理清，那麽，市場化改革就成爲一(yī)場爲了改革而實施的改革。從财政預算的角度來看，如預算的目标不清晰的話(huà)，也就談不上什麽績效問題，這是相關決策部門應該考慮的首要問題。不過，令人遺憾的是，此次專項資(zī)金市場化改革恐怕缺乏這樣的思考，隻能淪爲一(yī)場爲改革而實施的改革，其所能發揮的績效恐怕也是一(yī)個未知(zhī)數。

 

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結  語

 

著名經濟學家陳清泰在評述我(wǒ)(wǒ)國産業政策時這樣分(fēn)析道，“中(zhōng)國産業政策執行了二十多年，總體(tǐ)上看，在我(wǒ)(wǒ)國經濟發展追趕的前期，産業政策的實施有得有失，得大(dà)于失。經濟發展追趕的中(zhōng)後期，産業政策的實施有失有得，失大(dà)于得”。

 

我(wǒ)(wǒ)們認爲，這種分(fēn)析顯然也适用于文化産業發展專項資(zī)金，它确實在其設立初期起到了很好的宣傳與動員(yuán)作用，但是，由于其本質上是選擇性産業政策的手段，客觀上造成了對市場規則與秩序的破壞，特别是随着文化産業的高速發展與市場化程度提升，這種方式對資(zī)源配置所造成的扭曲就更爲嚴重，我(wǒ)(wǒ)們要重新審視專項資(zī)金合理性，對其目标與方式做出重大(dà)調整，尤其要注意如下(xià)幾個方面的事項。

 

首先，專項資(zī)金并非産業發展之必須，它需要在行業發展階段性特征基礎上确立自身的合理性與目标，沒有明确績效目标的專項資(zī)金就不具有合理性。

 

就專項資(zī)金而言，它已經有了10年的曆史，在這10年時間之中(zhōng)，我(wǒ)(wǒ)國文化産業也發生(shēng)了諸多變化，如文化産業市場化程度不斷提升；影視行業以及新興的互聯網文娛行業的組織結構以及市場體(tǐ)系已經基本完善，市場已經發揮了配置資(zī)源的基礎性作用，專項資(zī)金在這些領域已無合理性可言。也就是說，在這些領域專項資(zī)金很難找到準确的績效目标，其合理性恐怕就應當存疑，專項資(zī)金的設立與存續就成了問題。

 

其次，專項資(zī)金作爲選擇性産業政策的手段，它雖然比計劃經濟下(xià)“辦企業”更接近市場體(tǐ)制，但是，“它仍帶有‘半計劃’，對市場體(tǐ)制産生(shēng)了較大(dà)扭曲”，我(wǒ)(wǒ)們要審慎對待其負面影響，避免專項資(zī)金變成了一(yī)種“爲錢找事”的零和遊戲。

 

其實，文化産業發展專項資(zī)金，無論采取行政化的補貼方式，還是采取市場化的投資(zī)方式，其本質上都是一(yī)種行政替代市場的幹預行爲，都會對市場配置資(zī)源的功能與效率産生(shēng)一(yī)定程度的破壞，這種破壞在産業發展初期還不明顯，随着文化産業市場體(tǐ)系的建立與完善，專項資(zī)金的負面影響就更爲明顯。因此，專項資(zī)金的設立與存續，需要謹慎考慮政策的外(wài)部條件及其負面影響，避免“爲錢找事”，對行業造成不必要的傷害。

 

再次，專項資(zī)金作爲财政資(zī)金應該嚴格遵循财政績效預算的法定程序，并做到公開(kāi)透明，避免專項資(zī)金的尋租行爲。

 

爲了實現财政資(zī)金使用的目标與效率，制定規範與科學的流程就顯得十分(fēn)重要，這也就意味着，沒有經由規範流程的專項資(zī)金均有尋租的可能性，也很難保證财政資(zī)金的效率。客觀地說，我(wǒ)(wǒ)國目前文化産業發展專項資(zī)金的實施不僅決策層次低，一(yī)般均爲财政部門會同行業主管部門自行決策，并無立法機關的介入與監督，極易産生(shēng)部門尋租行爲；而且缺乏基本的規範，不僅在立項時缺乏明确的目标與時限，更是缺乏實質性的績效評估，财政資(zī)金自然難有效率。

 

總而言之，文化産業發展專項資(zī)金應該回歸其“專項資(zī)金”的本位，要明确其階段性的專門目标與時間限制，并嚴格遵循公共決策的合法程序，特别是需要公開(kāi)而嚴謹的論證，這恐怕也是本文寫作的重要目的所在。

 

而就在本文寫就之際，财政部下(xià)達2018年文化産業發展專項資(zī)金（重大(dà)項目方面）預算縮減至1.8億，僅爲2017年的10%，這又(yòu)是國家對專項資(zī)金投放(fàng)的一(yī)次重大(dà)調整。

 

作爲研究者，我(wǒ)(wǒ)們認爲資(zī)金政策應嚴格按照公共決策程序的科學調整，不成爲政府的“随意”作爲，作爲财政資(zī)金，不管其額度大(dà)小(xiǎo)，都應該有明确的預算目标，并向納稅人有個明确的交待。這裏不妨借用《經合組織國家的績效預算》有關預算的建議作結，“十分(fēn)重要的是，績效預算要确立明确的目标與優先次序，同時要考慮什麽樣的項目能夠達成這些目标。如果我(wǒ)(wǒ)們沒有辦法評估項目績效的話(huà)，就無法提升其執行”。