我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金績效提升的五大(dà)對策

2018-04-02

專項資(zī)金的績效評價是評估專項資(zī)金有無發揮價值、發揮多大(dà)價值的重要工(gōng)具，文化産業發展專項資(zī)金績效評價也是如此，即通過評定其績效反映資(zī)金資(zī)助情況和社會影響。本文在分(fēn)析中(zhōng)外(wài)文化産業發展專項資(zī)金設置及其績效評價的基礎上，指出了我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金績效評價中(zhōng)存在的問題，并就此從法律法規、指标體(tǐ)系、績效應用、信息公開(kāi)、人才培養等角度提出了相應的提升對策。

 

文化科技創新是推動文化産業發展的根本動力。我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金于2008年設立，專項用于扶持我(wǒ)(wǒ)國文化産業的發展，推動産業經濟的結構化轉型。截至2016年，我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金累積已下(xià)達242億元，支持項目多達4100 多個。

 

随着文化産業發展專項資(zī)金投入資(zī)金數額的增長和扶持項目的增加，在資(zī)金申請、批複、使用等資(zī)金流動環節也出現了諸多問題，而關于這些資(zī)金有無被合理充分(fēn)利用，又(yòu)在多大(dà)程度上促進了文化産業的發展、促進了國内就業和GDP的發展等績效問題，現在也無法給出确定答案。

 

針對以上現實問題，分(fēn)析出我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金績效評價中(zhōng)存在的問題， 找到提升我(wǒ)(wǒ)國專項資(zī)金績效的對策，需要産業界、學界、政府等多方面的努力。

 

01

中(zhōng)美文化産業發展專項資(zī)金設置及其績效評價

 

随着社會生(shēng)産力的發展，發達國家的一(yī)、二産業的主導經濟地位已逐步被第三産業所取代，而随着我(wǒ)(wǒ)國近幾年大(dà)力推進的産業經濟結構性改革的深入，新常态下(xià)中(zhōng)國經濟的新增長點和主要增長點也無疑會落在第三産業上，第三産業正在成爲我(wǒ)(wǒ)國經濟的重要支柱。而文化産業作爲第三産業中(zhōng)的新興産業，現已成爲促進區域經濟發展、實現經濟增長方式轉型和産業結構升級的重要推動力。

 

在産業轉型過程中(zhōng)，美、英、韓等許多國家都曾通過設置專屬機構、成立扶持資(zī)金、減免稅收等措施對文化類産業進行扶持。

▲ 美國全國藝術基金會logo

 

以美國爲例，美國文化産業專項資(zī)金主要通過撥付給美國全國藝術基金會（the NationalEndowment for the Arts）、國家人文基金會（National Endowment for the Humanitie）和史密森(sēn)尼學會（Smithsonian Institution）等6家藝術和文化機構，用來資(zī)助并扶持文化藝術業的發展。

 

截至2015 年，僅美國全國藝術基金會一(yī)家自1965年成立以來對文化産業就撥付了累計超過50億美元的資(zī)助資(zī)金用以促進美國藝術文化的發展。由于該基金會是獨立的部門，不受内閣權利限制，故而其資(zī)金的使用和評價更具獨立性和公正性。

 

在資(zī)金的評審方面，美國全國藝術基金會采取的是三級三審的評審程序，

 

第一(yī)級評審主要由不同種族、不同地區的包含藝術家、教育家、政府代表等不同職業的評審顧問擔任，對項目申請者的項目質量、潛在價值、完成能力等進行評價；

 

第二級評審主要由26名涵蓋學者、藝術家、贊助商(shāng)、國會成員(yuán)等不同身份的代表所組成的國家藝術理事會擔任，通過審查資(zī)料，投票(piào)決定是否資(zī)助；

 

第三級評審即爲項目資(zī)金資(zī)助接受者最後向基金會提交包含資(zī)金使用過程的成果報告，一(yī)般由基金會從立項決策評價、項目經濟效益評價、項目綜合影響評價和項目持續性評價等四個方面來審核其是否合格。

 

資(zī)金會完全采取公開(kāi)機制，其每年讨論會議的會議過程、會議記錄等全部對外(wài)開(kāi)放(fàng)，如申請者不滿意申請結果，也可請求公開(kāi)審查過程，充分(fēn)保障了資(zī)訊的公開(kāi)。

 

根據國務院要求，國家财政部于2008年設立文化産業發展專項資(zī)金。我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金主要由黨中(zhōng)央、國務院把控方向，财政部辦公廳領導，文化部辦公廳協助執行，下(xià)級各省市根據中(zhōng)央指導具體(tǐ)實施制定符合各地實際情況的專項資(zī)金。财務部對自行申報的一(yī)般項目實行申請上的嚴格把關，對于文化産業重點工(gōng)程和項目除申請上的嚴格控制外(wài)，對其實施情況也會進行績效監督。

 

我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金的績效評價一(yī)般也分(fēn)爲三步： 第一(yī)步爲項目申請階段的資(zī)格審查，第二步爲項目執行人向政府資(zī)金管理部門提交的中(zhōng)間檢查報告，第三步爲政府資(zī)金管理部門聘請會計師事務所等第三方機構對項目進行驗收，部分(fēn)驗收結果公布于衆。

 

和美國等西方國家注重資(zī)金使用績效不同，我(wǒ)(wǒ)國财政部更注重資(zī)金的申請和撥付，而對于其實施情況的監督檢查和追蹤問效卻基本流于形式。即使現在很多省市的文化産業發展專項資(zī)金負責單位已經意識到了績效評價的重要性，但受制于政策條件、利益角色沖突、指标難以量化等矛盾，我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金績效評價仍處于計算資(zī)金出入的審計階段。

 

綜合來看，美國文化産業專項資(zī)金績效評價的獨立性更強，受體(tǐ)制内相關因素影響較小(xiǎo)，這一(yī)方面是因爲美國文化産業專項資(zī)金主要由獨立于内閣之外(wài)的機構或委員(yuán)會直接領導，另一(yī)方面是因爲美國專項資(zī)金績效評價一(yī)般都是由大(dà)學或研究機構等非營利性或營利性質不強的機構來承擔的，其評價委員(yuán)會的成員(yuán)也綜合考慮了種族、地域等問題。當然，強大(dà)的法律制度保障和完善的監督制衡機制也爲最大(dà)化文化産業專項資(zī)金價值打下(xià)了基礎。這些成功的經驗都值得我(wǒ)(wǒ)們借鑒和學習。

 

02

我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金績效評價存在的問題

 

1. 缺乏績效評價的法律基礎和權威的評價機構

 

根據《中(zhōng)華人民共和國審計法》和《審計法實施條例》，我(wǒ)(wǒ)國各級審計機關均有開(kāi)展财政财務收支效益性審計的權力，但由于專項資(zī)金要求專款專用和單獨核算，所以文化産業發展專項資(zī)金的績效評價和考核大(dà)部分(fēn)是由政府部門委托第三方機構來進行的。如河南(nán)省就曾委托會計師事務所通過企業座談會、審核申報材料、審計企業賬簿等形式對其2012、2013年度的動漫産業發展專項資(zī)金、2014年度的新型文化業态發展專項資(zī)金的使用情況進行績效評價，湖北(běi)省也曾委托武漢宏信會計師事務所有限公司對其2015年度優勢文化産業發展專項資(zī)金進行績效評價。

 

對于文化産業發展專項資(zī)金的績效評價，我(wǒ)(wǒ)國政府部門一(yī)般委托第三方機構進行，且政府委托的第三方機構大(dà)多爲會計師事務所，但會計師事務所其優勢在于其财務審計而非績效評價，且大(dà)部分(fēn)會計師事務所對文化産業發展資(zī)金績效評價采取的方式都是邀請考評專家依據其制定的評價标準對項目總體(tǐ)績效進行等級打分(fēn)。這種委托第三方機構進行績效評價的行爲雖然可以在一(yī)定程度上解決政府撥付和驗收的角色沖突，但究其本質，績效評價的最終結果仍需要政府部門驗收确定，其沖突并沒有得到實質解決。

 

2. 評價體(tǐ)系混亂且權重設計不合理

 

和其他産業發展專項資(zī)金不同，文化産業發展專項資(zī)金資(zī)助的項目大(dà)部分(fēn)都是難以用具體(tǐ)量化的形式呈現其成果的項目，所以在各省市設計的文化産業發展專項資(zī)金績效評價體(tǐ)系中(zhōng)普遍出現了定性指标多、定量指标少， 财務性指标多、産出性指标少等現象。在具體(tǐ)的評價過程中(zhōng)，諸如指标體(tǐ)系沒有得到專家組公認、指标賦值缺乏依據、單純采取加權平均法計算權重不夠科學嚴謹、根據權重得到各項目的評分(fēn)後并沒有再次對其進行檢驗等問題都可能引起評價結果的偏差甚至反轉。現階段，主要承擔我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金績效評價任務的第三方機構準入門檻不統一(yī)，且大(dà)多爲營利性機構，其對專項資(zī)金的使用績效監督力度不足。

 

總之，現在我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金績效評價還處于起步階段，缺乏一(yī)套根據專用資(zī)金對象制定的較爲權威的專項資(zī)金績效評價體(tǐ)系。

 

 

3. 績效評價以事後評價爲主

 

和其他财政支出資(zī)金績效評價一(yī)樣，文化産業發展專項資(zī)金績效評價應該是包含事前、事中(zhōng)和事後三大(dà)環節的全過程評價，但我(wǒ)(wǒ)國對文化産業發展專項資(zī)金的監管和績效評價基本以合法性績效統計爲主，注重對項目目标、項目可行性、資(zī)金使用、資(zī)金效率等的事前評價，而忽視了對項目進展、項目效益等的事後評價。而即使是在事後評價中(zhōng)，我(wǒ)(wǒ)國采取的仍然是項目結項日後立即進行或時隔一(yī)年後進行績效評價的方式，但文化産業發展資(zī)金資(zī)助的文化類項目的效益一(yī)般是長期的，在短期内可能其效益顯現不出來，這就在很大(dà)程度上影響了項目的真實績效。

 

我(wǒ)(wǒ)國現在專項資(zī)金績效的事後評價結果一(yī)般作爲上報人大(dà)、公之于衆、部門領導績效考核依據而存在，全國絕大(dà)部分(fēn)地區對專項資(zī)金的績效評價僅停留在反映階段， 還未建立起真正的關于專項資(zī)金績效評價結果的應用機制。

 

4. 相關單位重視力度不夠

 

随着我(wǒ)(wǒ)國對于文化産業發展專項資(zī)金的績效考核的逐步成形，一(yī)些單位和部門開(kāi)始投機取巧，将其視爲“走過場”。這種認識上的誤區反映在實踐過程中(zhōng)就是，一(yī)方面政府部門将文化産業發展專項資(zī)金的考核視爲其政府工(gōng)作年度考核的一(yī)部分(fēn)，不允許過多不合格項目的存在；另一(yī)方面，年度項目結項時的彙報人并非項目執行人，對項目執行情況、操作程序、存在困難等知(zhī)之甚少， 彙報工(gōng)作就隻是簡單重複報告書(shū)的内容。政府部門對績效評價的不重視導緻了項目執行單位的不重視，而項目單位的不重視則直接導緻了資(zī)金的低績效，也就影響了專項資(zī)金的成果轉化率。

 

03

我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展專項資(zī)金績效提升對策

 

1. 頒布專項資(zī)金績效考核相關準則或條例

 

從美國曆年财政資(zī)金績效評價的經驗來看，績效評價規範和規則是至關重要的。我(wǒ)(wǒ)國應切實制訂和執行文化産業發展專項資(zī)金績效評價的管理辦法或實施條例，該辦法（條例）應至少包含可執行的各級子項目的目标、項目實施過程、成果驗收方式、績效評價指标、績效評價方式、項目負責人、項目時間等詳細信息，做到資(zī)金流動的每一(yī)環節都有對應的負責人，對于違反資(zī)金使用條例的負責人做到明查明處，建立起合理合規的問責機制。

 

 

 

除此之外(wài)，我(wǒ)(wǒ)國文化産業專項資(zī)金的資(zī)助工(gōng)作必須以績效爲導向，并需将這種利用績效評價結果進行激勵的方式制度化。如2015年初我(wǒ)(wǒ)國新預算法要求編制預算要參考上一(yī)年度績效評價結果，即下(xià)一(yī)年度财政資(zī)金撥款數開(kāi)始與上一(yī)年度的資(zī)金績效挂鈎一(yī)樣，這在我(wǒ)(wǒ)國專項資(zī)金資(zī)助細則中(zhōng)也需再次加以強調。

 

2. 探索文化産業發展專項資(zī)金績效評價指标體(tǐ)系和指标權重

 

文化産業發展專項資(zī)金績效評價的對象應該是資(zī)金資(zī)助的文化産業項目，而非專項資(zī)金，故而在進行績效評價時其落腳點應該是在文化類項目上。對文化類項目評價的重點不僅在于評價其經濟成本和所生(shēng)産出的成果或服務，而且更在于評價其對于文化建設、社會影響等方面的作用。因而，本文認爲文化産業發展專項資(zī)金績效評價指标應從項目投入、項目過程、項目産出和項目效果四個方面入手，并在該四項指标的基礎上根據具體(tǐ)文化産業下(xià)屬不同行業的不同對象設定不同的指标權重。而指标權重的設定可随機邀請項目受衆、項目執行人、項目驗收人、社會公衆等與項目實施直接或間接相關的人員(yuán)進行層次分(fēn)析确定權重，然後再次對這些專家評價進行模糊綜合分(fēn)析，以此再次驗證指标設置的合理性，這樣得出的評價指标和指标權重才能更加權威。

 

3. 創新文化産業發展專項資(zī)金績效評價過程

 

一(yī)套完整而合理的專項資(zī)金績效評價體(tǐ)系可以在一(yī)定程度上減少基于個人經驗的主觀性判斷，保證評價的公平性。而對于諸如社會影響等難以量化的指标， 可以綜合利用問卷調查法、專家咨詢法、個人觀察法、統計分(fēn)析法、成本核算法、風險評估法等進行處理，也可以通過對專項資(zī)金績效評價方法進行創新來提高評價體(tǐ)系的可執行性。

 

除此之外(wài)，在績效評價過程中(zhōng)，還需重視項目間的比較分(fēn)析。由于文化産業專項資(zī)金緻力于扶持文化類專項項目的發展，而文化類項目一(yī)般具有較長的生(shēng)命周期，其績效時間相對于其他财政專項資(zī)金也會更長，并且大(dà)部分(fēn)項目都具有連續性。

 

基于以上特點，爲了更好地衡量此類項目，無論是政府部門還是第三方機構在開(kāi)展項目資(zī)金績效審核時都應該重視比較分(fēn)析法的應用，即在評價其資(zī)金績效時，應該找出本地此類項目和項目間、本地和外(wài)地此類項目間的聯系和區别，與此同時還需将其項目實施具體(tǐ)情況與相關政策規定相比較，将其預算和産出、社會或市場需求相比較，找出其差距，并借鑒國内外(wài)先進經驗。

 

4. 加大(dà)文化産業發展專項資(zī)金績效評價過程的公開(kāi)力度

 

規範文化産業發展專項資(zī)金績效評價的公示制度，将其放(fàng)在公衆和媒體(tǐ)的監督之下(xià)也是提升其資(zī)金績效的方式之一(yī)。英國财政資(zī)金績效管理就十分(fēn)注重将相關不涉密信息披露給公衆，以此加強公衆的知(zhī)情權和參與權，提升公衆對政府的信任，這一(yī)點十分(fēn)值得我(wǒ)(wǒ)國學習。

 

加強對專項資(zī)金使用和績效過程的披露，不僅有利于在公衆的監督下(xià)增強工(gōng)作的透明度，提高資(zī)金使用績效， 而且可以在一(yī)定程度上減少貪污腐敗現象的産生(shēng)，從而增強政府的公信力，建設廉潔高效的服務性政府。

 

我(wǒ)(wǒ)國可以在不涉及非保密性情況的前提下(xià)，對申請、審核、批複、下(xià)達、追加、産出、評價、驗收等資(zī)金績效評價的全過程進行材料公開(kāi)，以供公衆和媒體(tǐ)監督。

 

 

5. 加速專項資(zī)金績效考核人才的培養速度和質量

 

雖然現在各級審計機關和會計師事務所中(zhōng)的審計人才不少，但這些審計人才更偏向于财務審計和目标考核，而對經濟類和績效類考核不甚精通，知(zhī)識結構不适用于專項資(zī)金績效的考核，故而要培養專業的專項資(zī)金績效考核人才。

 

對于專業專項資(zī)金績效考核人才的培養可從以下(xià)三個方面下(xià)手： 

 

首先，建立統一(yī)的标準化考試體(tǐ)系，績效考核人員(yuán)都必須在持有正式專業考試證書(shū)的前提下(xià)開(kāi)展工(gōng)作，不同層級和不同領域的考核人員(yuán)對應不同規模和不同行業的專項資(zī)金項目，做到持證上崗，專業人做專業事。

 

其次，成立專項資(zī)金績效考核人才庫和地方級協會，網羅各類專業人才，加強人才間的溝通和交流，同時避免長期使用同一(yī)批地方考核人員(yuán)服務于地方專項資(zī)金績效的考核工(gōng)作，避免私相授受等現象的産生(shēng)和泛濫。

 

最後，高校可開(kāi)展資(zī)金績效考核類專業或方向的試點工(gōng)作，增強人才的理論性知(zhī)識，培養對口的複合型人才。

 

 

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主編：成琪

作者：劉錦宏 趙雨婷

作者單位：武漢理工(gōng)大(dà)學文法學院

來源：《出版發行研究》2018年第1期