我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策演變的三個時期

2018-03-13

《2018年政府工(gōng)作報告》中(zhōng)提出，過去(qù)五年來，我(wǒ)(wǒ)國GDP年均增長7.1%，而我(wǒ)(wǒ)國文化産業年均增長達到13%以上。在其背後，是我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策對産業發展的大(dà)大(dà)力扶持。

 

近日，中(zhōng)南(nán)大(dà)學文學與新聞傳播學院教授、博士研究生(shēng)導師歐陽友權和中(zhōng)南(nán)大(dà)學文學與新聞傳播學院博士研究生(shēng)江曉軍在《國家行政學院學報》上發表文章，對我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策的演變進行了分(fēn)析。

 

按照發生(shēng)學的邏輯，自1978年改革開(kāi)放(fàng)以來，我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策經曆了要不要放(fàng)開(kāi)文化市場、要不要發展文化産業和怎麽發展文化産業的三大(dà)政策問題的轉變，形成了文化産業政策迸發的三次重要窗口期。

 

1

第一(yī)次文化産業政策窗口期:

要不要放(fàng)開(kāi)文化市場

要不要放(fàng)開(kāi)文化市場，這是文化産業發展初始的政策問題。現在看來似乎理所當然，但在當時卻是必須審慎思考的大(dà)問題。

 

從新中(zhōng)國成立到20世紀80年代初文化領域的改革啓動之前，計劃經濟體(tǐ)制下(xià)的中(zhōng)央政府把一(yī)切文化産品的生(shēng)産、流通與分(fēn)配都納入統一(yī)分(fēn)配體(tǐ)制，“人們既不能主動地選擇什麽，也不能參與文化産業其中(zhōng)去(qù)發展什麽”。在價值形态上，“文化産業在很大(dà)程度上隻是意識形态領域裏階級鬥争的工(gōng)具，主要服從和服務于意識形态領域裏的階級鬥争”。此時基本上不存在真正意義上的文化産業和文化産業政策。

 

直到1978 年，十一(yī)屆三中(zhōng)全會開(kāi)啓了我(wǒ)(wǒ)國由計劃經濟向市場經濟轉型的進程，才逐漸開(kāi)啓了文化領域思想解放(fàng)的窗口。爲了解決經費(fèi)不足、運營困難等實際問題，少數文化事業單位率先破冰，開(kāi)啓市場化的嘗試，湧現了一(yī)個個文化市場領域的“曆史性第一(yī)次”。

 

1979年1月4日

《天津日報》在全國率先刊登第一(yī)條報紙(zhǐ)商(shāng)業廣告

1979年1月26日

上海市廣播電(diàn)視台播出了我(wǒ)(wǒ)國第一(yī)條電(diàn)視廣告

1979年底

廣州市東方賓館出現了我(wǒ)(wǒ)國第一(yī)家營業性音樂茶座

 

1981年

著名京劇表演藝術家趙燕俠承包北(běi)京京劇團，開(kāi)啓演藝院團承包制之先河

 

1984年

上海開(kāi)辦了第一(yī)家營業性舞廳

 

這一(yī)系列文化事件的出現，如激起千層浪的那塊石頭，對于其他長期處在計劃經濟體(tǐ)制和意識形态控制下(xià)的國有文化事業單位産生(shēng)了巨大(dà)影響。由于牽涉文化體(tǐ)制問題和意識形态特殊性，對于這些文化向“錢”進的行爲，是準許放(fàng)開(kāi)還是明令禁止、什麽行業可以放(fàng)開(kāi)、在多大(dà)程度上放(fàng)開(kāi)等一(yī)系列的問題，急需當局做出回答。

 

一(yī)方面是計劃經濟向市場經濟改革的大(dà)背景，市場力量的初步覺醒，迫使文化市場要開(kāi)放(fàng); 另一(yī)方面是意識形态控制論的主導，擔心放(fàng)開(kāi)文化市場可能會帶來不穩定因素，不利于維護國家統治。

 

正是在這一(yī)情境下(xià)，我(wǒ)(wǒ)國第一(yī)次文化産業政策問題窗口開(kāi)啓，對要不要放(fàng)開(kāi)文化市場進行了一(yī)番論證，如圖1:

 

▲ 圖1 關于放(fàng)開(kāi)文化市場的政策論證

 

當然，具體(tǐ)的論證過程顯然要複雜(zá)而激烈得多，尤其是在文化市場興起的初期，受計劃經濟時期文化觀念的影響，以及文化市場管理手段和經驗的缺乏，有關部門面對體(tǐ)制外(wài)興起的文化市場新現象時，顯得小(xiǎo)心又(yòu)謹慎。

 

同意在加強管制下(xià)逐步放(fàng)開(kāi)文化市場，看似矛盾的政策主張，實際上是非常符合當時政策大(dà)背景的。

 

 

1978 年

财政部轉批《人民日報》等首都8家報社要求試行“事業單位屬性，企業化管理”的報告

 

1978年12月

國家出版局在全國報紙(zhǐ)經理會議上正式宣布了報社企業化經營的決定

 

1979年

财政部頒發《關于報社試行企業基金的管理辦法》，着重明确報社是黨的宣傳事業單位，但在财務管理上實行企業管理的辦法。

 

自此，“事業單位，企業化管理”這種體(tǐ)制在全國報業領域推廣，标志(zhì)着在我(wǒ)(wǒ)國文化事業單位的核心領域，新聞出版傳媒機構正式開(kāi)始從意識形态宣傳的工(gōng)具向宣傳與經營并重、雙軌制運行的方向發展。

 

 

1987年2月文化部、财政部、國家工(gōng)商(shāng)局發布《文化事業單位開(kāi)展有償服務和經營活動的暫行辦法》

1988 年3 月新聞出版署、國家工(gōng)商(shāng)管理局頒布《關于報社、期刊社、出版社開(kāi)展有償服務和經營活動暫行辦法》

國務院批轉《文化部關于加快和深化藝術表演團體(tǐ)體(tǐ)制改革的意見》

1989 年1 月财政部出台《關于事業單位财務管理的若幹規定》

 

等政策文件相繼出台，爲“以文補文”“多業助文”“文化搭台，經濟唱(chàng)戲”等多種形式經營性活動在不同文化單位、不同行業、不同地域上争相上演提供了合法化的背書(shū)，極大(dà)改善了文化事業單位的經營狀況同時推動了文化市場各領域的逐漸開(kāi)放(fàng)。

 

這在1996 年中(zhōng)共十四屆六中(zhōng)全會《關于加強社會主義精神文明建設若幹重要問題的決議》中(zhōng)得到了最完善的表述: “要遵循文化發展的内在規律，發揮市場機制的積極作用，理順國家、單位、個人之間的關系，逐步形成國家保證重點、鼓勵社會興辦文化事業的發展格局。”

 

2

第二次文化産業政策窗口期:

要不要發展文化産業

 

“事業單位屬性，企業化管理”的這一(yī)矛盾的過渡體(tǐ)制不可能一(yī)直持續。這種産權歸屬不明，造成的結果隻能導緻事業辦不好事業，産業做不好産業。事實上也是如此，放(fàng)開(kāi)文化市場和發展文化産業顯然不能被完全等同，有限制放(fàng)開(kāi)文化市場就爲後面全面放(fàng)開(kāi)奠定了基礎，文化産業的盛宴被拉開(kāi)了序幕。

 

 

随着國内文化市場逐漸開(kāi)放(fàng)，不斷積累了文化産業的市場基礎和發展動能，知(zhī)識經濟時代的到來和國際上湧現的文化創意産業浪潮，以及我(wǒ)(wǒ)國宣布正式加入WTO，融入全球化競争的需要，進一(yī)步加劇我(wǒ)(wǒ)國“文化産業”和文化産業政策出台的緊迫性，于世紀之交觸發了文化産業政策窗口期的第二次開(kāi)啓。此時我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策論證主要圍繞要不要發展文化産業的政策問題而展開(kāi)，其過程如圖2:

▲圖2 關于文化産業合法化的政策論證

 

同樣的，這也并不意味着我(wǒ)(wǒ)國文化産業及文化産業政策的曆史性出場是一(yī)蹴而就的。

 

首先，就産業實踐層面來看，文化産業經曆了從最初的“文化”與“事業”的單一(yī)組合向“文化”與“市場” “經營”“有償服務”等概念的幾度鏈接，進一(yī)步擴大(dà)到“文化”與“經濟”、與“産業”的密切關聯，由最開(kāi)始的模糊、不确定逐漸走向明晰、确定和合法化的過程。而在中(zhōng)央政府的決策層面，就文化産業的合法化的問題也經曆了相當長一(yī)段時間的摸索。

 

1991 年6 月10 日，國務院批轉的文化部《關于文化事業若幹經濟政策意見的報告》在肯定“以文補文”活動的同時，正式提出“文化經濟政策”概念。

 

1992 年6 月16 日，中(zhōng)共中(zhōng)央和國務院做出了《關于加快發展第三産業的決定》，将“文化衛生(shēng)事業”納入“加快發展第三産業的重點”。

 

同年7 月，國務院辦公廳綜合司編著的《重大(dà)戰略決策———加快發展第三産業》才首次使用了“文化産業”的概念。之後，這一(yī)概念雖然得到迅速傳播，但也僅限在學術界探讨爲主，偶爾見之于少數幾家媒體(tǐ)報道。

 

直到1998 年文化部文化産業司的成立及2000 年在十五屆五中(zhōng)全會通過的《中(zhōng)共中(zhōng)央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中(zhōng)，才第一(yī)次在中(zhōng)央正式文件中(zhōng)正式使用了“文化産業”的概念，提出了推動文化産業發展的任務和要求，真正标志(zhì)着我(wǒ)(wǒ)國對于文化産業合法性地位的認可，因而具有裏程碑的意義。

 

“确認‘文化産業’合法性的首要意義就在于，它代表着對前現代文化觀念的‘去(qù)魅’，代表着對計劃經濟時期舊(jiù)文化觀的深層解構。”至此，文化産業的經濟性或産業性從意識形态控制中(zhōng)得以釋放(fàng)，文化産業才被脫離(lí)出來，提升到與文化事業發展同等重要的高度。

 

 

“要積極發展文化事業和文化産業……發展文化産業是市場經濟條件下(xià)繁榮社會主義文化、滿足人民群衆精神文化需求的重要途徑。” ( 黨的十六大(dà)報告) 這樣，堅持文化事業與文化産業的二分(fēn)，實現兩輪驅動，并軌發展的思路主導着我(wǒ)(wǒ)國文化體(tǐ)制改革，從中(zhōng)央到地方出台了一(yī)系列鼓勵支持文化産業發展的政策措施，推動我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展十年興起。

 

3

第三次文化産業政策窗口期:

文化産業發展觀的問題

 

在實現文化産業合法化，文化産業政策曆史性出場後，接下(xià)來要面對的自然就是文化産業發展觀的問題。以什麽樣的發展觀看待文化産業，相應地就會出台什麽樣的文化産業政策。“我(wǒ)(wǒ)們究竟需要什麽樣的文化産業發展觀和文化産業認識論，這是當前中(zhōng)國文化産業發展面臨的一(yī)個重大(dà)的理論與政策問題。中(zhōng)國當前文化産業發展所遇到的一(yī)切問題，都是由這對基本問題形成的。”

 

其一(yī)，作爲産業發展的文化産業發展觀，也稱之爲小(xiǎo)文化産業發展觀。把文化視爲一(yī)種商(shāng)品，按照一(yī)般産業規律發展文化産業。作爲産業的文化産業發展觀習慣于用發展工(gōng)業的思維方式，以重大(dà)項目驅動文化産業發展，以達到追求文化産業發展規模和發展速度的目的，因而，也被稱爲“項目型發展觀”。

 

我(wǒ)(wǒ)們從2006年出台我(wǒ)(wǒ)國第一(yī)部文化發展規劃———《國家“十一(yī)五”時期文化發展規劃綱要》中(zhōng)可以找到論證：推動“國有文化企業轉制”、實現“規模化、集約化經營”; 确定“重點文化産業門類” “重大(dà)文化産業項目”，加快“文化産業園區和基地建設”，其最終目的是要“在重點領域取得跨越式發展”。

 

2009年7月22日，我(wǒ)(wǒ)國第一(yī)部文化産業專項規劃———《文化産業振興規劃》中(zhōng)提出的實現文化産業振興，着力做好八個方面工(gōng)作中(zhōng)就有四個方面是“發展重點文化産業” “實施重大(dà)項目帶動戰略” “培育骨幹文化企業” “加快文化産業園區和基地建設”。建立在此文化産業發展觀下(xià)的文化産業政策帶有濃厚的政府幹預色彩，以出台傾斜性的文化産業扶持政策爲主要政策主張。紛紛上馬的文化産業的大(dà)項目、大(dà)企業、大(dà)園區、大(dà)基地是這一(yī)文化産業發展觀的鮮明例證。

 

其二，作爲經濟發展的文化産業發展觀，即中(zhōng)文化産業發展觀。作爲經濟發展的文化産業觀也是追求經濟增長的目标，看似與作爲産業發展的文化産業觀類似，實際上仍有很大(dà)區别，應該說是一(yī)種進步。

 

一(yī)是主張文化産業發展應該回歸文化市場，發揮市場在資(zī)源配置中(zhōng)的決定性作用。以黨的十八屆三中(zhōng)全會通過的《中(zhōng)共中(zhōng)央關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》爲突出标志(zhì)，在這個文件裏，國家文化政策的第一(yī)主題詞從文化産業轉變爲現代文化市場。

 

 

二是摒棄了狹隘的産業發展觀，把文化産業視爲經濟發展的重要一(yī)環，謀求融合發展。2014年3月國務院出台的《關于推進文化創意和設計服務與相關産業融合發展的若幹意見》（戳此查看解讀）以及随後文化部印發的《實施意見》（戳此查看全文），明确了文化創意和設計服務與裝備制造業、消費(fèi)品工(gōng)業、建築業、信息業、旅遊業、農業和體(tǐ)育産業融合發展的重點任務。

 

2017年1月，工(gōng)業和信息化部、财政部聯合下(xià)發的《關于推進工(gōng)業文化發展的指導意見》（戳此查看），提出要通過5 ～ 10 年時間，湧現一(yī)批體(tǐ)現時代精神的大(dà)國工(gōng)匠和優秀企業，工(gōng)業産品的文化元素充分(fēn)展現，工(gōng)業文化産業成爲經濟增長的新亮點。我(wǒ)(wǒ)們發現這一(yī)推動文化産業發展密切相關的政策，可以沒有文化部門的參與，換句話(huà)說，文化産業不再隻是文化部門所關心的問題，發展文化産業也不再是文化部門所專屬職責，大(dà)文化部門指日可待。

 

建構在經濟發展的文化産業發展觀下(xià)的文化産業政策，以引導和鼓勵爲主，核心是構建現代文化市場體(tǐ)系，促進文化與其他産業融合發展爲主要政策主張。

 

其三，作爲社會發展的文化産業發展觀，是爲大(dà)文化産業發展觀。前兩種的文化産業發展觀看到的還是文化産業的經濟屬性，作爲社會發展的文化産業觀則提出要回歸文化産業的文化屬性、社會屬性和意識形态屬性。文化産業是關于“内容———符号、意義和價值”的生(shēng)産、提供與消費(fèi)，其目的是滿足人的精神文化需求，這才是文化産業的本質屬性和主體(tǐ)功能。

 

一(yī)切文化的建設、文化産業發展、文化資(zī)源的積累、文化産品的生(shēng)産，都應該是以滿足人的、社會的文明進步與發展爲旨歸。建構在這一(yī)文化産業發展觀下(xià)的文化産業政策與以往扶持型和鼓勵型文化産業政策不同，提出的是一(yī)種社會建構性的文化産業政策。

 

2014年10月15日，習近平在文藝工(gōng)作座談會上講話(huà)，強調要“堅持發展以人民爲中(zhōng)心”的社會主義文藝，到《公共文化服務保障法》（戳此查看全文）的審定與出台，從立法上保障人民的公共文化需求，以及其間《文化産業創業創意人才扶持計劃》（戳此查看全文）《關于發展衆創空間推進大(dà)衆創新創業的指導意見》（戳此查看全文）《關于大(dà)力支持小(xiǎo)微文化企業發展的實施意見》《關于推動國有文化企業把社會效益放(fàng)在首位、實現社會效益和經濟效益相統一(yī)的指導意見》（戳此查看全文）《“一(yī)帶一(yī)路”文化發展行動計劃( 2016－2020年) 》（戳此查看全文）等一(yī)系列政策的出台，着重于文化市場主體(tǐ)的建構、文化創意人才開(kāi)發、創意階層崛起、公共文化服務保障、文化對外(wài)開(kāi)放(fàng)等核心要件，都昭示着我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策向社會建構的轉向。

 

2017年10月18日召開(kāi)黨的十九大(dà)，習近平總書(shū)記在報告中(zhōng)做出了中(zhōng)國特色社會主義進入新時代的偉大(dà)論斷，“我(wǒ)(wǒ)國社會主要矛盾已經轉化爲人民日益增長的美好生(shēng)活需要和不平衡不充分(fēn)的發展之間的矛盾”。由此，人民占主導的需求已經從滿足物(wù)質生(shēng)活需求爲主，轉向以滿足人民美好生(shēng)活需要的精神需求爲主。作爲文化建設重要方面的文化産業，就必須擔當起社會建構、文化建設的主要任務，實現從文化自覺到文化自信，推動中(zhōng)華民族文化的偉大(dà)複興，這是新時代所賦予我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展的重要使命。

 

那麽，我(wǒ)(wǒ)們究竟需要什麽樣的發展觀呢? 應該是三者都需要，尤其是在當前我(wǒ)(wǒ)國文化産業發展仍然不充分(fēn)不平衡的情況下(xià)，在聚焦文化産業政策問題的建構之初，就必須同時兼顧三種文化産業發展觀。我(wǒ)(wǒ)們既要解決作爲産業發展的文化産業發展實際問題，也要看到作爲發展的文化産業發展的必要性，擴大(dà)文化産業與其他産業的融合發展，同時更應該看到作爲社會發展的文化産業的必然性，文化産業發展必須以人民爲中(zhōng)心，推動社會發展和文明進步爲旨歸。三種文化産業發展觀不是一(yī)種非此即彼的對立關系，而是一(yī)種共存關系，表現出一(yī)定的層次性。具體(tǐ)的政策論證結構詳見圖3。

▲ 圖3 關于文化産業發展觀的政策論證

 

4

小(xiǎo)結與讨論

 

綜上所述，我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策演變具有鮮明的問題導向性，“以問題爲中(zhōng)心”貫穿文化産業政策發展演變主線。文化産業政策窗口期的分(fēn)析框架，有助于我(wǒ)(wǒ)們從整體(tǐ)上理解我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策演變過程，把握下(xià)一(yī)階段我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策發展的趨勢。

 

需要指出的是，在日益複雜(zá)多元的社會現實情況下(xià)，受信息的不完備性以及人的智慧有限性的影響，政策論證是一(yī)個有限理性而非完全理性的過程。它不是一(yī)種政策決策論，而是在确定性與不确定性的共存中(zhōng)發展完善的論證過程。換言之，對一(yī)個政策問題并不是經過一(yī)次或幾次政策論證就會形成統一(yī)的政策主張，而是可能要經過反複多次的政策論證。

 

這對于文化産業政策論證而言更是如此，文化産業本身就具有相當的複雜(zá)性，關于其概念、範疇、性質等并未形成統一(yī)界定。因此，文化産業政策演變表現出複雜(zá)性、長期性、螺旋式演進的特點，而并非完全階段化、跳躍式的變化發展。

 

這并不是說我(wǒ)(wǒ)們對文化産業進行問題聚焦和政策論證的演變分(fēn)析就沒有意義，而是要從馬克思主義哲學中(zhōng)對主要矛盾、次要矛盾的觀點出發，以發展的眼光對文化産業政策要解決的主要問題、次要問題進行深入把握，同時對建構在不同文化産業發展觀下(xià)的政策主張進行關注，動态地加以審視。後期研究也可以嘗試引入量化分(fēn)析方法，對我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策文本和産業實踐進行定量分(fēn)析，進一(yī)步充實文化産業政策分(fēn)析的研究成果。

 

說明：文化産業政策演變分(fēn)析框架

在政策論證中(zhōng)，所有與政策有關信息以及相關的證據、直覺判斷、假設、反駁等觀點碰撞交織在一(yī)起。按照斯蒂芬·圖爾明論證觀點，論證由相關信息(I) 、主張(C) 、根據(W) 、支持(B) 、反駁(R)和限定詞(Q)6個要素組成，根據每個要素所處的位置和發揮的作用形成論證的一(yī)般框架結構，政策信息或數據(I) 是政策分(fēn)析的前提和基礎，相關根據(W) 和支持(B) 假設引入爲政策論證提供了不同視角，并據此提出各自反駁( Ｒ) 意見和不同限定程度(Q) 的差異化政策主張(C) ，具體(tǐ)論證結構和過程如圖所示。

▲圖 圖爾明政策論證結構

 

 

這一(yī)論證結構有助于規範傳統的政策分(fēn)析過程，既能夠強調對于政策信息、數據解釋的普遍性，又(yòu)能夠比較和檢驗政策制定過程中(zhōng)重要利益相關者的推理和論證過程，因而很快被引入具體(tǐ)政策分(fēn)析領域。

 

同樣地，借助該框架架構，我(wǒ)(wǒ)們可以對文化産業發展各階段聚焦的政策問題進行一(yī)番論證分(fēn)析，通過曆史性梳理和還原，從而發現我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策演變的一(yī)些特點。

 

（本文節選自《問題聚焦與政策論證：我(wǒ)(wǒ)國文化産業政策演變分(fēn)析》）

 

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主編：成琪

作者：歐陽友權、江曉軍

來源：國家行政學院學報 2018年1期

編輯：邵希炜